生態用地視域下濕地生態補償制度的困境及出路

崔志遠

(中國海洋大學 法學院,山東 青島 266100)

濕地因其具有介于陸生生態系統和水生生態系統之間的獨特性質,在調節氣候、涵蓄水源及維護生物多樣性等方面具有重要意義。隨著對濕地的過度開發,現階段我國濕地的狀況不容樂觀,部分重要濕地面積急劇減少,迫切需要對濕地保護進行制度建設。生態補償制度作為緩解生態系統的開發利用與保護之間矛盾的重要手段,對濕地的維護及其生態服務功能的提高發揮著關鍵作用,建立并完善濕地生態補償法律制度是促進中國濕地生態健康發展的必然要求。[1]2022年6月1日實施的《中華人民共和國濕地保護法》(以下簡稱《濕地保護法》)對此作出回應?！稘竦乇Ｗo法》對濕地等相關概念作出調整,突出其生態功能,但該法有關濕地生態補償的條文內容較為空泛,使得其可操作性大打折扣;此外,目前濕地生態補償的實踐對濕地的概念及功能定位的認知仍停留在缺少專門立法的時期,未與強調生態功能的立法意圖相呼應。本文擬根據《濕地保護法》對濕地概念及功能定位的調整,探析由此對濕地生態補償的影響,并以生態用地為視角分析目前濕地生態補償的問題,提出相關建議,以期為濕地生態補償制度的完善提供參考。

1 濕地土地利用類型的再界定

《中華人民共和國土地管理法》按照功能、利用方式,將土地劃分為農用地與建設用地兩種類型。隨著環境狀況的惡化,此種土地劃分類型已難以與當前生態文明建設的背景相適應。鑒于《濕地保護法》對濕地概念的厘清,應對濕地的土地利用性質進行重新界定,以確保濕地生態補償制度的實施。

1.1 濕地定義

我國濕地保護工作開展得較晚,直至1992年方加入《濕地公約》,承擔起濕地保護的國際義務,我國濕地保護中濕地概念的形成深受該公約的影響。原國家林業局于2013年出臺了《濕地保護管理規定》(以下簡稱《管理規定》),可以說在缺少專門立法的空窗期,該規定承擔了濕地領域專門立法的職責。規定第二條①對濕地的定義基本沿襲了《濕地公約》的有關內容。2022年,《濕地保護法》作為濕地領域的專門立法對濕地進行了界定,規定:“濕地是指具有顯著生態功能的自然或者人工的、常年或者季節性積水地帶、水域,包括低潮時水深不超過六米的海域,但是水田以及用于養殖的人工的水域和灘涂除外?！毕噍^于《管理規定》,該定義存在兩處不同:其一,《濕地保護法》擴大了人工濕地的范圍。在《管理規定》中,人工濕地僅包括野生動物棲息地與野生植物原生地兩類濕地,而《濕地保護法》則將人工濕地與自然濕地并列,不再以生物棲息地或原生地為標準限制人工濕地的范圍,一定程度上加強了對人工濕地的保護力度。其二,《濕地保護法》將水田及用于養殖的水域和灘涂排除在濕地范圍之外。這表明立法意在將濕地脫離農用地的土地利用類型,其主體功能并非用于生產,著重強調濕地的生態功能。

1.2 濕地的應然定位:生態用地

生態用地作為關注生態功能的土地利用類型,理應受到當前社會的重視。國務院于2000年發布的《全國生態環境保護綱要》首次使用了“生態用地”的概念,但《土地管理法》在之后的幾次修改中并未將“生態用地”納入到土地利用類型當中;學界也未對生態用地的劃定標準達成共識,存在“生態要素決定論”“生態功能決定論”以及“主體功能決定論”等不同觀點。對此,有學者以“主體功能決定論”為尺度,將生態用地定義為生產性或承載性用地以外、以提供生態服務功能為主要用途、對維持生態平衡和可持續發展具有重要作用的土地利用類型,筆者表示贊同。[2]首先,僅憑生態要素無法準確劃定生態用地。成片的森林可以作為生態林發揮凈化空氣等生態作用,但其也可能僅作為經濟林用以獲取經濟利益,不宜將其認定為生態用地。其次,生態功能并非生態用地所專屬,即使不是生態用地也具有生態功能,區別在于生態功能或大或小,因而單純依據生態功能同樣難以區分生態用地。最后,某一土地被開發利用時,可能兼具多重功能,如森林或農田兼具生態功能與經濟功能,而當多種功能相重疊或者同時存在時,應關鍵看土地發揮的主要功能或利用該土地的初始目的為何,其余功能效果應被看作附帶性利益,并非定界土地利用類型的考量因素。

承前所述,劃分生態用地的合理標準應為土地的主體功能,如此,濕地應列入生態用地范疇。第一,國務院發布的《全國生態環境保護綱要》曾從土地資源開發和生態環境保護的角度提出生態用地是具有重要生態功能的草地、林地和濕地等,雖然該文件為政策性文件,約束力有限,但明確傳遞出將濕地歸為生態用地的理念。第二,《濕地公約》中所指稱的濕地強調保持其景觀生態屬性,尤其是其所具有的生態功能,[3]既然《管理規定》對濕地的界定基本援引了《濕地公約》,那么《濕地公約》意在強調濕地生態功能的意圖也在《管理規定》中得到了貫徹。此外《濕地保護法》并未將水田及養殖水域認定為濕地,這表明利用濕地從事生產活動、提高濕地的生產能力并非法律保護濕地的本意,且其立法目的明確為維護濕地生態功能。通過梳理不難發現,無論是政策文件抑或是法律文件,都旨在將濕地本身所具有的獨特生態功能作為濕地的應有之義。因此,生態用地理應是濕地的應然定位。

1.3 生態用地的定位對濕地生態補償制度的影響

濕地生態補償制度是生態補償在濕地領域的具體應用,濕地所屬的土地利用類型的改變自然也就會影響到濕地生態補償制度的構建,具體體現為以下方面。

第一,限縮濕地生態補償的受償主體。受償主體是生態補償制度中的重要一環。濕地作為生態用地,其使命應為實現改善水質、調解氣候等生態價值,而非將重點放在種植農作物或進行人工養殖。因此若利用某一部分土地從事農業生產活動,即使該土地符合濕地的外觀,也不宜將其歸為法律意義上的濕地,因此濕地生態補償制度也就無法得到適用。這意味著因濕地的保護或者利用而導致農作物受到的損失,不應納入濕地生態補償的范圍,水田、魚塘等財產受到損失的農民、漁民自然也不屬于濕地生態補償的對象。需要指出的是,生態補償非行政補償在環境法領域的特別適用。生態補償制度的理論基礎在于發展權而非財產權,對受償主體進行補償是因為其發展機會受到限制。[4]基于此,農民、漁民所受到的財產損失并非理所應當而置之不理,相反仍需通過行政補償等其他方式對其受損的財產進行彌補。

第二,影響濕地生態補償的方式。目前濕地生態補償的方式呈現出多樣化的態勢,除資金補償外,各地探索出實物補償、稅收優惠、技術支持等補償途徑,這對提高濕地生態補償的靈活性具有積極意義。生態用地的主體功能為提供生態服務,在開展濕地生態補償時,補償方式的選擇也應以濕地生態功能的實現為導向,與重視生態效益相吻合。如此,一方面可以使濕地的生態功能與價值最大化;另一方面,也順應了生態文明建設的時代要求,強化重視生態環境的理念,向公眾傳遞保護濕地而非從濕地獲取經濟利益的觀念。

2 生態用地視域下我國濕地生態補償制度的困境

盡管《濕地保護法》規定建立濕地生態補償制度,但該制度因存在一些問題,對濕地的保護作用仍然有限,并與生態用地的定位相悖。這集中體現在補償方式的適用、資金來源渠道過于單一,以及整體性觀念不足而致使管理職權分散等方面。

2.1 生態補償方式的適用脫離生態用地的定位

補償方式是平衡補償義務主體與受償主體之間利益關系的媒介,一定程度上影響生態補償制度的實施效果。目前濕地生態補償方式呈現出多樣化態勢,如財政支付、修復工程等,使濕地生態補償的靈活性得以增強。但對于如何界定眾多補償方式之間的適用位序,現階段相關規定并未給予明確標準,致使生態補償難以與生態用地的濕地定位相契合。一方面,作為國家層面立法的《濕地保護法》偏重于“生態保護補償”,強調財政轉移支付,由“加大財政投入”“政府給予補償”完成對濕地的生態補償。這導致的后果便是政府因財政支付具有簡單快捷的優勢,將財政作為濕地生態補償的首要選擇,使得財政不堪重負;同時可能存在“一刀切”的嫌疑,陷入濕地生態功能可被資金簡單量化的錯誤邏輯。另一方面,在地方立法層面上,《山東省濕地保護辦法》規定有關政府應當制定濕地保護與修復政策,合理安排資金投入以建立完善濕地生態補償制度;《內蒙古自治區濕地保護條例》除了要求政府對權益受損的濕地所有者、使用者給予補償外,還應妥善安排其生產、生活。盡管部分地區對濕地生態補償方式作出較寬泛的規定,強化了補償手段的合規性與有效性,但補償方式之間的關系過于模糊,未能以生態用地及生態功能為主線,通過補償方式的合理選擇與適用以實現對濕地的生態補償,這也反映出以生態用地重新審視濕地的觀念有待深化。

2.2 濕地生態補償的資金來源單一

如前所述,濕地的角色定位是生態用地,在此背景下,財政支付不宜作為唯一的生態補償方式。但毋庸置疑的是,財政支付具有覆蓋面廣、操作性強、接受程度高等特點,是目前實踐中應用較為廣泛的補償手段,[5]在促進公共服務均等化方面發揮著重要作用。然而濕地是一種介于陸生生態系統與水生生態系統之間的復雜區域,涉及的環境要素較多并且其之間存在著相互作用,這決定了濕地一旦遭到破壞,建設維護和修復的難度大、周期長、成效慢,需要長期供應資金予以維持。且財政資金以直接手段補償濕地保護的利益犧牲者,也會相應地增加支出?，F階段,我國用于濕地的補償資金來源過于單一,未充分利用濕地的生態功能拓展資金來源渠道?！稘竦乇Ｗo法》將政府之間的財政轉移作為濕地生態補償主要的甚至唯一的資金來源途徑,造成財政壓力過大的同時,也易產生補償不充分、不到位與不穩定性。在生態用地的定位下,濕地的提供生態服務的作用理應受到重視。但需要指出的是,濕地自身也是可利用的資源,其生態價值與經濟價值在一定條件下并不沖突。因此如何平衡二者之間的關系,在不減損濕地生態功能的前提下,利用其生態價值實現補償資金來源渠道的擴展,是目前亟需解決的問題。

2.3 管理職權碎片化制約生態補償實施

生態學的研究表明,生態系統是一個整體?，F代環境危機的產生也使人們從整體的角度關注生態系統的健康完好。濕地包含水文、土壤、植被等眾多環境要素,其生態功能的發揮也得益于各環境要素的相互作用,然而《濕地保護法》在濕地管理上卻未能踐行整體性理念。雖然該法規定由林業草原部門承擔濕地的監督管理、保護規劃、生態保護修復等職責,但仍未改變由其主導牽頭,水行政、農業農村等其他部門參與信息通報、按職責分工的協同管理方式,遭學界詬病的“要素化”“碎片化”模式仍然存在。[6]從表面上看,協同管理兼顧濕地的各個環境要素,似乎實現了對濕地生態系統的整體管控,但濕地生態系統并不是各環境要素的簡單堆積,各環境要素之間存在著相互制約、相互作用的關系。因此,各行政部門在行使職權時,很容易出現牽一發而動全身的情況,而目前的“按職責分工”管理難以使部門之間相互協調,本質上仍是根據濕地的不同資源要素劃分部門管理的模式,易產生管理漏洞、職能沖突等問題。[7]這對濕地生態補償產生的直接后果就是各部門對環境要素的側重點不同,難以使濕地生態補償機制中的補償主體、補償客體、受償主體、補償方式及標準實現系統化,進而在判斷補償標準、范圍等問題上易產生分歧,制約該制度的實施。

3 生態用地視域下濕地生態補償的實踐路徑

濕地生態補償對維護濕地生態系統、協調相關主體之間的利益關系起著至關重要的作用。針對上述問題,需要以生態用地為視角,從理順補償手段位序、拓寬補償資金來源渠道及強調管理模式整體性方面進行完善。

3.1 保障補償方式合規性,理順補償手段適用位序

3.1.1 優化濕地生態補償法律規范

將補償方式以規范的形式納入濕地生態補償范疇,是推動其合規化的前提條件?！傲銉魮p失”是美國濕地生態補償的一項重要原則。根據此原則,美國實施了“占補平衡”,有效避免了濕地總面積的減少。我國法律中同樣也存在著“零凈損失”的規范表達,具體體現為《濕地保護法》第十三條、第二十一條第一款。②與美國不同的是,我國未將占補平衡明確為濕地生態補償的方式之一。實際上生態補償涵蓋了由政府主導的生態保護建設工程、生態修復與恢復治理工程以及通過財政轉移支付給予受償主體獎勵和輔助等資金投入的內容。[8]占補平衡旨在恢復濕地面積,因此理應成為濕地生態補償手段?；诖?筆者建議將《濕地保護法》規定的“生態保護補償”擴展至“生態補償”,并調整有關占補平衡條文的位置,將其納入到生態補償條文之下;同時對地方立法以及實踐中出現的稅收優惠、安排生產生活、技術支持等靈活補償方式予以明確,為其提供合法化支撐。

3.1.2 類型化視角下厘清補償方式的適用標準與順位

類型化是明晰事物內在邏輯及其脈絡的輔助思考形式。適用類型化的前提是須存在一個明確的標準。承前所述,鑒于生態用地的定位,有必要以濕地生態功能的有效實現作為適用補償方式的標準。首先,按照濕地生態功能的大小將濕地分為重要濕地和一般濕地兩種類型;其次,對兩種不同類型的濕地采取差別化的生態補償路徑。顯然,重要濕地相較于一般濕地具有更重要的生態區位以及涵養水源、生物多樣性保護等生態價值,對該類型的濕地實施生態補償,應以維持或者增強其生態功能、嚴格限制甚至杜絕損害性利用為指引。因此增益性生態補償是達到補償效果的不二法門,也即為保護生態利益,由生態利益的受益(補償)主體對增加生態利益的供給(受償)主體給予補償的法律制度。[9]17此時政府須積極承擔維護生態環境的職責,以財政轉移為主,通過濕地恢復工程,如建立國家公園、自然保護區等方式,實現對濕地自身的補償,同時輔以妥善安排居民生產生活等靈活補償方式。就一般濕地而言,適度的開發與利用是被允許的。這種情況下生態補償發生的原因常常是濕地遭到破壞,因此生態補償的關鍵則為在合理開發與不減損濕地的生態功能之間尋求平衡。在此種情況下,由造成生態利益受損的主體對利益受損的一方給予補償最為適宜,也即實施損益性生態補償。[9]18鑒于生態用地對生態功能的強調,筆者認為損益性生態補償應秉持修復、新建濕地優于資金補償的理念。具言之,濕地受損的生態功能若能夠得到修復,補償主體應首先采取措施修復濕地;若不能修復,則開展占補平衡以新建濕地,使濕地的總面積及生態功能零損失。同時還應將技術補償、稅收優惠等作為兜底性補償方式,避免遺漏對濕地周圍居民等受償主體損失的彌補。

表1 濕地生態補償方式的適用

美國占補平衡之所以取得良好的效果,很大程度上得益于“濕地緩解銀行制度”這一事前補償方式,有效地提高了占補平衡的成功率,使濕地受損與修復之間的空檔期得以消除,確保了濕地生態功能的恢復,[10]這也為我國占補平衡制度的實施提供了思路。在上述對一般濕地開展損益性生態補償時,若補償主體意在采取占補平衡方式,應當要求其在開發濕地之前已經新建成替代性濕地,以此促成開發利用與保護濕地之間的銜接。

3.2 推動生態功能經濟化,拓寬補償資金來源渠道

充足的補償資金能夠為濕地生態補償的順利實施提供保障?！稘竦乇Ｗo法》規定保護優先的同時,還確立了合理利用原則,為利用濕地提供依據。濕地兼具生態價值與經濟價值,通常情況下經濟價值的實現以生態價值的減損為代價,原因在于該種類型經濟價值的實現本質上以濕地本身為載體。實際上濕地的生態功能除了承載提供生態服務的生態性外,其自身還具有經濟性的特質。在濕地作為生態用地的條件下,應以生態功能的經濟性為切入點拓寬資金來源。因此在確保濕地能夠得到有效保護的前提下,可以利用濕地美學方面的價值建立濕地公園開展觀賞性、旅游性項目,以門票等所得收入成立濕地生態補償專項基金,用作濕地的生態補償。在發展生態旅游的同時能帶動地區的經濟發展,增加當地政府的稅收收入,又可保證用于濕地生態補償的財政投入,以此形成良性循環。另外在目前“雙碳”背景下,濕地所具有的碳匯功能也不容忽視。有研究表明,湖北省沉湖濕地年總碳量約12.55萬噸,碳匯價值約為600萬元。[11]因此,把握好實現“雙碳”目標這一契機,引入市場機制并完善濕地碳匯監測、計算以及交易等制度,不失為一條新的濕地生態補償資金來源渠道。

3.3 貫徹整體理念,凝聚管理合力

環境法承認生態系統的整體性,現代環境法應以生態環境的整體性為其保護措施的出發點和基礎。[12]《濕地保護法》作為環境法領域的法律規范,亦應貫徹整體性理念。因此,在目前濕地管理職能碎片化有悖于整體性理念、制約生態補償實施的情況下,有必要對其進行完善。首先,打破部門壁壘,吸納林業草原主管部門、水行政、農業農村等相關部門人員,組建濕地保護專門機構,依托該機構開展濕地生態補償工作。應確保該機構非信息共享與部門分立狀態下的協作機制,各部門人員要以專門機構為中心、對該機構負責。應厘清彼此的權責,避免出現職能沖突以及互相推諉的管理問題,站在濕地生態功能整體性的角度分析濕地受損的情況并制定修復方案、評估占補平衡方式下新建濕地的生態功能,以確保零凈損失,并合理確定補償資金。其次,關注民眾利益,引導周圍居民參與。與濕地保護及生態補償關系最密切的往往是生活在周圍的居民,開展生態補償的阻力很多情況下也是由于未能處理好居民的利益關系。因此應通過走訪調研、座談會、聽證會等形式,吸納周圍居民積極參與。一方面,居民對濕地生態環境的經驗性知識對濕地生態補償方式的具體應用有獨特的價值;另一方面,吸納居民參與并聽取其對補償數額、安排生產生活等方面的建議,能夠處理好生態補償與居民之間的矛盾,使得濕地生態補償順利開展。

4 結語

目前,實踐中對濕地的土地利用類型未突破農用地或建設用地的認知,在《濕地保護法》強調其生態功能的背景下,濕地應被定位成生態用地。未來實踐應以生態用地為視角審視濕地生態補償,并對其進行完善。為此,需秉持濕地生態功能優先的理念,通過優化法律規范保障補償方式的合規,并以生態功能的實現為標準采取類型化方法理順補償方式的適用;探索濕地生態功能經濟化,以生態旅游、濕地碳匯等形式拓展資金來源;在濕地管理上落實生態整體理念,為促進濕地生態補償與生態用地相適應提供路徑支撐。

注釋：

①《濕地保護管理規定》第二條規定:“常年或者季節性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6米的海域,包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地以及重點保護野生動物棲息地或者重點保護野生植物的原生地等人工濕地?！?/p>

②《濕地保護法》第十三條規定:“國家實行濕地面積總量管控制度,將濕地面積總量管控目標納入濕地保護目標責任制?！薄稘竦乇Ｗo法》第二十一條第一款規定:“除因防洪、航道、港口或者其他水工程占用河道管理范圍及蓄滯洪區內的濕地外,經依法批準占用重要濕地的單位應當根據當地自然條件恢復或者重建與所占用濕地面積和質量相當的濕地;沒有條件恢復、重建的,應當繳納濕地恢復費。繳納濕地恢復費的,不再繳納其他相同性質的恢復費用?！?/p>