大學治理現代化內部規范譜系的權利法治生成

劉夢 歐陽本祺

【摘 要】 黨的二十大要求“加快建設高質量教育體系”，大學治理現代化是關鍵落腳點和著重發力點，而大學治理的現代化要求高校內部規范制定的法治化。大學內部治理中，高校的內部規范制定權與學生的受教育權、教師的學術自由組成了“權力—權利”的對應關系。當前高校內部規范在權力的運用上存在不斷強化的傾向，在權利的保障上則存在形式法治與實質法治的雙重疑問。高校內部規范制定權來源于大學的辦學自主權，其與師生合法權利間是手段與目的之關系。為實現權力制約與權利保障，需以作為內部規范核心的大學章程為引領，根據中國特色世界一流大學建設的要求加快修訂大學章程，穩步形成位階有序的規范制度圖譜，逐步建構內部規范的審查監督機制，推動形成高校內部法治規范譜系。

【關鍵詞】 高質量教育體系；高校內部規范；治理現代化；大學治理；權利法治

【中圖分類號】 G647 【文章編號】 1003-8418（2024）01-0049-09

【文獻標識碼】 A【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2024.01.007

高等教育體系是教育體系的重要構成，大學是教育深化、科技發展、人才培育的融合體，大學治理現代化是加快建設高質量教育體系的關鍵落腳點和著重發力點。大學治理，自治先行；現代化的大學治理，要求法治化的大學內部治理。制度和規則的內生性是治理的應有內涵，“生成性是規則的顯著特點，也是其生命力所在”［1］。法治的前提是規則之治，為提升大學內部治理現代化水平，就必須先行提升高校內部規范的法治化水平，在法治軌道上全面建設社會主義現代化大學。從現有研究來看，學界往往將大學章程與其他內部規范分開獨立分析，未能系統性地加以研究；而且，當前對高校內部規范的研究往往就事論事，尚未上升至大學治理的高度，自然也就無法服務于大學治理的現代化。作為法權理論的核心，“權力”的制約程度與“權利”的保障程度是衡量大學內部規范現代化與法治化水平的基本指標。在大學內部治理中，應當尤其關注內部規范制定權力與師生合法權利之間的關系。因此，本文旨在以“權力”和“權利”這一對范疇為研究視角，考察當前高校內部規范制定生態中的權力強化和權利缺失現象，從法理角度厘清高校內部規范制定權與師生權利之間的應有權能關系，并有針對性地探索權力制約與權利保障的一系列措施。

一、權力和權利的二元劃分與大學治理的內部體現

“權力”和“權利”這對概念是法權理論的核心，可以作為分析高校內部規范制定過程中不同主體之間法律關系的理論工具。大學是現代社會最為復雜的法人組織，無論是內部治理還是外部治理都涉及多方疊加的權力與權利關系，現代化的大學治理，要求分配與制衡以上交錯的法權關系，以大學內部治理的法治轉型推動高質量教育體系的加快建設。在大學內部治理中，權力與權利的二元劃分集中體現在高校內部規范制定權領域：大學本身作為管理者享有內部規范制定權這一權力；師生等主體作為被管理者應當享有受教育權、學術自由等合法權利。然而，權力可能會通過規范的自由制定而得到無限膨脹；權利的生存與伸展空間也可能因為權力的膨脹而被擠壓。

（一）高校內部規范制定權的權力與濫用屬性

權力是一種強制力，它強調的是權力主體可以對權力客體發出命令，而權力客體必須服從，這是一種影響與被影響的關系、控制與被控制的關系。根據《高等教育法》第41條之規定，高等學校的校長行使制定具體規章制度的職權，由此高校擁有了內部規范的制定權能。存在爭議的是，高校內部規范制定權這一權能的屬性到底是“權力”還是“權利”？學界有部分學者對高校內部規范制定權的性質進行了研究，有學者認為其是一種源自大學獨立人格和學術自由的天然的權利；也有學者認為其是來自法律賦予的一項權力。事實上，大學治理應當分為外部治理和內部治理加以研究，內外部治理所涉及的權力與權利關系也有所不同?；\統地宣稱高校內部規范制定權是權力抑或權利都因過于片面而喪失了正確性。權力和權利都是相對的概念，在不同的場景和語境中，二者之間的轉換是完全有可能的?！皺嗔Ρ旧砭桶鴻嗬土x務的兩重性?！保?］在大學外部治理領域，高校內部規范制定權是相對于政府、社會組織等外部主體而言的，此時的高校內部規范制定權更偏向于強調大學自治的獨立性，屬于權利范疇；但在大學內部治理領域，高校內部規范制定權是相對于學生、教師、行政人員乃至后勤管理人員等內部主體而言的，此時的高校內部規范制定權更偏向于強調大學及其師生之間的管理與被管理關系，毫無疑問地應當屬于權力范疇。

享有權力正當并不代表權力行使必然正當［3］，承認大學依法享有內部規范制定權并不意味著高校一定能夠正確地行使該權力?！皺嗔е赂瘮?，絕對權力導致絕對腐敗?！保?］權力的負面作用極有可能導致對合法權利的侵害，這應當引起大學內部規范制定者足夠的重視。我國公立大學建設起步本身就較晚，《高等教育法》等高校外部法律規范和包括大學章程在內的高校內部規范更是在大學建立之后多年才出臺，權力意識的固化很容易導致對權力的依賴與對權利的漠視，大學主宰學生的學籍管理、教師的職稱評定等涉及師生切身利益的重大事項，過于自主的高校內部規范制定權存在侵害師生權利的可能。任何權力都需要受到制約，權力的濫用只有在遇到有界限的地方才休止，因此，必須探究高校內部規范制定權的邊界，防止其侵害學生、教師、行政人員乃至后勤管理人員等校內主體的合法權利。

（二）受教育權及學術自由的權利與保障屬性

權利是法律關系中的主體以作為或不作為的方式享有自由或獲得利益的一種手段，自然法主張“天賦人權”，當代的法律規范將人的基本權利固定在了規范文本之中。從高校內部關系來看，涉及的主體包括學生、教師、非教學職工等多類群體；但顯而易見的是，學生與教師是大學治理過程中影響最重大的兩類利益相關者。大學既要關注學生的人性發展與權利自由，又要兼顧教職員工的職責承擔與身心和諧。因此，本文對高校內部規范制定過程中涉及權利關系的研究主要集中于師生合法權利。對大學生來說，其所擁有的最重要的權利就是基于憲法基本權利而產生的受教育權。受教育權是公民的一項憲法權利，在大學治理中體現為高校學生的接受高等教育權，具體又表現為學習權、校內活動參與權、學位獲得權、在受到違紀處分時尋求救濟的權利等。對教師來說，《高等教育法》第10條、《教師法》第7條規定了教師所享有的學術自由及其附帶的工資報酬權、職稱晉升權等權利。學術自由是一項十分古老的權利，源于文藝復興和啟蒙運動以后主體自由意識和權利意識的覺醒，1973年德國聯邦憲法法院就在“大學共同決策案”中再一次指出國家有責任尊重第五條第三款所包含的自由從事學術活動之權利，立法者須保障充分的基本權利主體（教師等大學成員）的參與程度［5］。在此需要進一步說明的是，有學者主張學術自由的權利主體包括學者、學生乃至大學本身［6］，但大學的學術自由是大學內部師生群體學術自由的疊加，保護大學學術自由的最終目的仍然是保護師生群體的學術自由。學生的學術自由最主要表現為受教育權，因而學術自由的權利主體最主要體現在教師群體。

權利只有被規范加以保障之時才是真正的權利。高校內部規范在內容設定上可以被分為學校內部治理結構和管理規則條款、教職工和學生的權利義務條款兩類，前者可以被稱為管理性規范，后者可以被稱為授權性規范。師生合法權利的基本內容與保障程度可以在高校內部規范中的授權性規范中窺見。在高校內部規范制定權這一權力之下，如果高校制定的授權性規范較少而管理性規范較多，內部規范不能保障甚至限制學生的受教育權與教師的學術自由，師生的合法權利就會受到損害。和高校外部的其他主體可能損害師生合法權利一樣，高校內部同樣可能構成對學生受教育權和教師學術自由的侵犯，甚至高校內部基層單位也可能構成對個體受教育權或學術自由的侵害［7］?，F代化的大學治理要求達致大學自治與師生權益保障之間的動態平衡，內部規范制定權作為高校管理權力的一部分，制定出的高校內部規范理應遵循保障師生合法權利的價值取向。

二、當前高校內部規范生態下的權力強化與權利缺失

為保障高質量教育體系的實現，大學內部治理需要制定一套高質量的內部規范譜系，提供規范文本的法治保障。在實踐中，伴隨著“一校一章程”目標的基本實現，高校普遍進入“依章辦學”新時期，不斷在大學章程之下制定其他內部規范，企圖理順大學內部治理結構。令人疑惑的是，雖然內部規范的制定與頒布如雨后春筍，但高校內部治理的法治化水平卻并未相應地迅速提高。自1998年《高等教育法》頒布至今已二十余年，學界對我國高校內部規范制定的問題剖析一直不絕于耳，相關研究普遍認為高校內部規范存在著制定主體不明確、制定程序不規范、制定內容不合法不合理、概括條款和類推原則濫設、制定規則缺乏監督等問題［8］。多樣化的問題總結背后，實質上蘊含著的是高校內部規范制定權力與師生合法權利之間的博弈。在權力的運用上，高校內部規范制定權存在著不斷強化的傾向；在權利的保障上，高校內部規范則存在著形式法治與實質法治的雙重疑問，權力的強化與權利的缺失阻礙了大學治理現代化的實現。

（一）權力強化：政出多門的多方規范

高校的內部規范制定權的權力主體到底是校長所代表的大學本身還是也包括校級職能部門乃至二級教學院系在內的所有校內管理主體？在文義解釋上，高校的內部規范制定權屬于高校，因而只有大學本身才有制定并發布內部規范的權力。但在實踐中，高校內部制定權被橫向和縱向進行了雙向分權：橫向上高校內部規范制定權由大學本身擴展至校級職能部門；縱向上高校內部規范制定權由大學本身擴展至二級教學院系。政出多門的多方高校內部規范無疑體現了現實中內部規范制定權在大學內部治理過程中的權力強化。

一方面，在橫向上高校內部規范制定權由大學本身擴展至校級職能部門。大學是最為復雜的社會組織，綜合性大學的體量更為龐大，一部高校內部規范的制定動輒影響到成萬上千的師生權利與利益。以某“985工程”“211工程”“雙一流”大學為例，該校擁有包括黨委辦公室在內的20個黨群組織，包括校長辦公室在內的25個行政機構，包括附屬醫院在內的3個附屬單位，包括圖書館在內的9個直屬單位。誠然，諸如學生管理、人事師資信息、教學質量信息等內部治理事項需要交由學生處、人事處、教務處等校級職能部門加以具體實施，但各校級職能部門發布的內部規范并不能理所當然地上升為大學層面的高校內部規范。除了《本科生/研究生學籍管理規定》《學生違紀處分條例》等十分重大的內部規范以校發文件形式公布，其他大量的高校內部規范并未上升至校發文件，而僅僅是以校級職能部門的名義頒布。

另一方面，在縱向上高校內部規范制定權由大學本身擴展至二級教學院系。眾所周知，二級教學院系是高校開展人才培養、科學研究和社會服務的基層學術組織，改善高校與二級學院之間關系、加強二級學院治理能力是當前我國高校內部治理深入推進的重要舉措［9］。伴隨院校二級管理改革的逐步推進，近年來教育主管部門嘗試通過擴大院系自主權來完善大學內部治理體系，提升院系治理能力［10］。大學內部的二級教學院系不僅在招生、獎懲上有自主權，更可以制定并頒布相關的內部規范。例如，目前普遍的現象就是：二級教學院系傾向于設定嚴于大學層面的內部規范，特別是人文社會科學的二級教學院系往往在學位授予時要求博士研究生乃至碩士研究生發表一定數量和一定質量的期刊論文，否則便不予頒發學位證書。這種大學治理中心向基層院系的非正式轉移事實上表明大學做出和執行重要教育決策的權力已經轉移給基層院系［11］。高校內部規范制定權是高校的權力，當大學內部治理出現問題時法律上也應當是由高校承擔相應的責任。國家法律層面與政策層面對于大學二級學院的相關治理規定幾乎不存在，內部規范制定權由大學本身向二級教學院系的轉移并沒有將法律責任一并轉移，因而助長了二級學院權力的無限擴大和大學治理責任事實上的虛化。

（二）權利缺失：效力存疑的規范內涵

在合法性上，當前的高校內部規范存在形式上的效力問題。高校內部規范的生效條件包括必須在校長的權限范圍內進行、不違反法律的強制性規定和授權范圍、涉及教師權益的部分經過教職工代表大會等民主程序通過、符合規范制定的一般規則等等［12］，如果所謂的高校內部規范文本違背法律保留原則、法律優先原則等基本法治原則，僭越上位法的相關規定，就不應當具有法律效力。再以愈來愈多的二級學院制定的高校內部規范來看，高校內部規范制定權專屬于大學本身，高校二級機構制定的規范性文件必須經過高校審核、批準［13］，同時學校及學院亦應當通過學生手冊、校園官網等載體履行事先告知義務［14］。但縱覽各個高校及其二級教學院系的官網和信息公開網，且不說由二級教學院系制定發布的內部規范往往不會經過高校的審核、批準并以高校名義實施，就連二級教學院系制定發布的內部規范都常常不予公開，令人不免質疑其合法性。

在適當性上，當前的高校內部規范則可能存在對受教育權的侵害與對學術自由的僭越。不容諱言，我國教育法中存在權利少、義務多的現狀，權利和義務的不對等同樣體現在高校內部規范文本之上：高校內部規范所規定的學生和教師的管理性規范較多而授權性規范較少，師生應有的受教育權和學術自由被淹沒，而以權力的形式被壓制。對學生而言，高校內部規范對其受教育權的可能侵害集中體現于學籍管理和學位授予的相關規定之上。在學籍管理上，有學者研究指出高校學生違紀處分規定存在違反上位法的不合法情形和違反比例原則的不合理情形［15］，尤其是關于開除學籍處分的條款存在超越高校校規制定權限問題［16］。在學位授予上，高校及其二級學院在學位論文之外增設發表論文的條件侵犯了學生依法獲得學位的權利和學位獲得的平等權利［17］。正是因為高校內部規范對于大學生受教育權利的忽視，使得高校與學生屢屢對簿公堂，2020年一審判決的“柴麗杰案”就是典型例證。對教師而言，高校內部規范對其學術自由的可能侵害則集中體現于職稱評審和績效考核的相關規定之上。相較于學生，教師權利的保障現狀更加薄弱，教師權利危機十分凸顯。實踐中，高校教師被迫提前退休、績效工資被克扣的新聞屢見不鮮。2015年還曾有某大學博導朱某某實名披露他在某大學文學院受到的包括被迫提前退休、11.52萬元績效工資被克扣等一系列不公平待遇［18］。教師的職稱晉升和績效工資是其學術自由的基本保障，即使是聘任合同也不能限制教師的學術自由，更不能剝奪這些學術自由。

三、高校內部規范制定權中的權力重塑與權利生成

高校內部規范制定權的權力強化與學生受教育權及教師學術自由的權利缺失迫使大學重新反思其內部治理問題。高質量的教育體系要求大學治理的現代化，大學治理的現代化必然是權力與權利相平衡的治理現代化，提升大學治理的法治化水平也必須實現權力的制約與權利的保障。因而，大學需要重塑高校內部規范制定權這一權力，明晰其與師生合法權利之間的關系。

（一）權力重塑：自主辦學的發展與自我控權的回歸

高校內部規范制定權的重塑首先需要厘清權力的來源。內部規范制定權的最直接實證法淵源當然是《高等教育法》第41條，但實證法背后的更深層次的來源則在于高校的獨立法人資格和大學的辦學自主權。所謂辦學自主權，在西方更多地稱為“大學自治（University Autonomy）”，起源于中世紀的歐洲，具有十分悠久的實證法傳統。大學自治強調的是，大學本身應當擁有獨立于政府及其他社會勢力的地位，其有權開展自治，包括教授自治與學生自治。從西方語境過渡到中方語境，“大學自治”這一術語轉化為“辦學自主權”。辦學自主要求大學享有自我管理的權力，自然也要求大學享有制定內部規范的權力。

高校辦學自主權的來源是“二元本源”，既包括國家授權，也包括固有權力。高校的管理事務由兩部分組成：一部分涉及公共權力的行使，一部分是高校的內部事務［19］。學籍管理與學位授予類校規屬于“授權性規范”，其他種類的校規屬于“自治性規范”［20］。這種二元體系的高校內部規范亦被稱為“介入性規范和自主性規范”抑或“法源性規范和自治性規范”［21］。區分高校內部規范的意義在于，內部規范制定權并非無邊無界，在授權性規范中大學秉持的是“法無授權不可為”的原則，在自治性規范中大學秉持的才是“法無禁止即可為”的原則。高校內部規范制定權的行使必須在法治原則下進行，并區分法律授權與內部自治。

從我國辦學自主權的發展歷程來看，自1979年12月6日《人民日報》發表題為《給高等學校一點自主權》這一標志性歷史事件之后，高校的辦學自主權就開啟了逐步擴大的歷史進程?！陡叩冉逃ā返?1條明確規定了高校的辦學自主權，并在第32-38條確立了我國大學在招生、教學、科研等7個方面的辦學自主權。近年來，隨著政府不斷簡政放權，高校獲得了越來越多的學術自主權［22］。政府從“命令行政”轉變為“指導行政”，《關于深入推進世界一流大學和一流學科建設的若干意見》等中央政策文件也在不斷強調要擴大包括經費使用自主權在內的高校辦學自主權。權力的逐步擴大要求大學本身必須回歸自我控權，防范因權力的過度膨脹對校內師生權利空間帶來的擠壓和對師生合法權利帶來的不法侵害。

（二）權利生成：目的手段的厘清與人員權利的保障

高校辦學自主權與內部規范制定權的法定確立與現實擴大，給大學師生合法權利帶來的卻是權利被限制的悖論困境。內部規范制定權與師生合法權利之間究竟是何關系，這是擺脫這一悖論的關鍵問題。在理論上權力與權利之間本身并不存在緊張關系，相反，高校內部規范制定權力的行使，本身就應當遵循著權利法治進路。師生的受教育權與學術自由優先于高校內部規范制定權，高校制定內部規范也是為了更好地保障師生權利而非相反。

從師生權利角度出發，權利優先于權力，師生的合法權利應當毫不猶豫地受到全面保護。對學生來說，受教育權是其作為學生這一身份最重要的權利；對教師來說，學術自由是其作為學者這一身份最重要的權利。一切權力都產生于權利，權利是第一性的，權力是第二性的?！皺嗔Ρ举|上來源于權利的讓渡和訂立社會契約過程?！保?3］雖然高校內部規范制定權的來源是法律授權與社會契約的二元本源，但這并不違背權力和權利之間是產生和被產生的推導關系這一基本原理。長久以來，大學治理過程中權力本位的思維壓制了權利本位，導致師生的受教育權和學術自由難以保障?！爸涡Ｖ刃蚴墙⒃跈嘁姹Ｕ匣A上的?！保?4］在高校內部規范制定這一直接體現大學治理法治化水平的范疇，應當尤其樹立起師生權利本位的規范理念，不僅不能以侵害師生合法權利為代價，還要將保障教師和學生的權益作為根本宗旨，在彰顯大學獨立與自由品格的辦學自主原則的同時體現教師和學生大學主體地位的權利保障原則。

從內部規范制定權出發，權力是實現而非侵害權利的手段，辦學自主權不過是實現學生受教育權與教師學術自由的手段而已。權力與權利之間存在的并非對立和緊張關系，而是手段與目的之關系；大學治理的價值取向是服務而非管理，高校內部規范制定權的行使是為權利者立規而非為管理者立規。在相當一段時間內，我國高校內部規范呈現的都是“管理法”色彩和“行政化”傾向［25］。在大學外部治理中，諸如《普通高等學校學生管理規定》等大學外部的教育法律法規的修訂從管理法逐步邁向控權法，在國家層面的教育立法日益法治化與規范化的同時，高校內部治理的規范文件同樣需要完成從管理到控權的轉變。

（三）規范目的：治理體系與治理能力現代化的追求

《中國教育現代化2035》強調要“推進教育治理體系和治理能力現代化”“提高教育法治化水平”“提高學校自主管理能力，完善學校治理結構”。高校內部規范制定權力的重塑和師生受教育權及學術自由的權利生成，最終是為了完善大學的內部治理，而我國大學治理的最終目標是實現中國式現代化?，F代化的內容包括治理體系和治理能力的現代化，現代化的大學內部治理，不僅要求權力行使的現代化，而且要求權利保障的現代化。

高校內部規范是大學治理體系的制度組成部分，高校內部規范對師生合法權利的保障程度集中體現了大學內部治理的現代化水平。治理不僅回答“誰在治理”等主體性設問，還涵括“怎樣治理”的規則性命題［26］。大學內部治理中最重要的就是校內各個主體之間的利益平衡，利益平衡的法治手段就是高校內部規范。與此同時，高校內部規范是大學內部的“法律”，和國家層面的法律法規一樣，都深刻影響著規范對象的法治認識。實現大學治理法治化，是建設世界一流大學之根本要義［27］。當前“依法治?！钡睦砟钜呀浬钊肴诵?，但大學依法治校的水平還有待提升。依法治校中的“法”既包括大學外部的法律法規及規范性文件乃至政策性文件，同樣也應當包括大學內部的大學章程與其他高校內部規范。 高校內部規范制定的法治化完善，也是全面依法治國的一部分?？傮w而言，高校內部規范制定水平的提高和內部治理結構的完善是國家改革的整體布局和改革方略之一，大學治理現代化與國家治理現代化是子系統與整體系統的關系。因此，高校內部規范制定權的實施與完善，必須將其融入大學治理體系和治理能力現代化建設。

四、高校內部法治規范譜系的權力制約與權利保障

遵循權力制約、貫徹權利本位的大學內部治理，才是真正的現代化大學治理，才可能為加快建設高質量教育體系貢獻力量。高校內部規范的制定與實施，需要遵循權利法治的進路，在制約內部規范制定權力的同時保障師生的受教育權與學術自由。高校的內部規范主要包括大學章程以及章程之下的學生管理、教師人事等各類內部規范，高校內部規范不能異化為管理、規制、馴化、壓制師生權利的侵權工具，而需要對所有的高校內部規范提出貫徹權利法治的要求。高校內部法治規范譜系的形成，可以作為大學“憲法”和內部規范核心的大學章程為引領，穩步形成位階有序的規范制度圖譜，逐步建構內部規范的審查監督機制，以此推動大學治理融入法治中國建設。

（一）權力與權利的大憲章：加快修訂作為內部規范核心的章程

大學章程是高校內部規范的核心，推進高校內部法治規范譜系的建設與形成，需要以高質量的大學章程為前提。在錯綜重疊的高校外部關系中，大學章程是溝通國家教育法律法規與高校內部規范的橋梁，是大學內部之“憲章”［28］；在繁蕪冗雜的高校內部規范中，大學章程是大學治理的“組織法”與“綱領法”，也是彰顯權利法定、權力有限的“權利法”［29］。憲法不過是“一張寫滿權利的紙”，擁有高?！皯椃ā敝Q的大學章程自然也是“一張寫滿高校利益相關者權利的紙”，大學章程的目的就在于將師生的權利交還到師生手里。雖然大學章程的條款具有高度抽象性、原則性與宏觀性，但章程仍然需要著重體現權利義務的明確性、對等性，明晰學校領導、各類組織機構的職責權限和師生權利義務，使得師生的行為規范有所指引［30］。

因此，建議我國各高校按照最新的要求對章程予以修訂，以修訂為契機切實保障師生的合法權利。我國高校內部規范的制定以大學章程的制定為開端，經過教育部九輪核準，113所部委屬高校章程于2017年全部得到核準，至此“一校一章程”目標基本實現。問題在于，實踐中各個高校的章程制定時間參差不齊，東南大學、浙江大學等高校于2013年就完成了大學章程的起草并報請核準，而北京航空航天大學、南京森林警察學院等學校則于2017年才完成大學章程的起草與核準?！半p一流”大學建設的指導方針于2015年提出，這就意味著較早出臺的大學章程未能結合中國特色、世界一流大學的建設要求規定內部治理，可能對權力和權利的分配存在疏漏。在中國式現代化這一新的歷史起點上，高等學?？梢赃m時修改章程，以大學章程修訂為契機，進一步完善以大學章程為核心的現代大學制度建設，不斷優化學校治理結構，推進治理體系和治理能力現代化。從2017年8月到2020年12月，北京大學、中國藥科大學等16所高校對本校章程進行修訂，為章程實施注入新的活力［31］。在2022年，教育部發布了關于同意南京農業大學、同濟大學、中國政法大學等大學章程部分條款修改的批復。其中最新獲得批復的是中國政法大學，在章程修正案中，修改后的章程融入了一流大學建設的相關內容，對章程的法律依據進行了補充，并對高校管理權的行使與限制、教職工和學生及其他校內人員的權利保障進行了完善［32］。中國政法大學等大學章程的修訂，可以為其他大學后續的章程修訂提供參考范本。

（二）權力分層與權利固定：穩步形成位階有序的規范制度圖譜

高校內部規范是一個制度體系，以載明大學權力和師生權利的章程為引領、以各類輔助保障師生合法權利的內部規范為組成部分，中國式現代化的大學治理需要形成位階有序的規范制度圖譜。從大學章程到學生管理和人事管理等各類內部規范，高校內部規范制度圖譜不僅要明確高校內部規范制定權的權力分層，解決權力不當強化的問題；也要規范文本中強化對師生受教育權與學術自由的權利保障，解決權利不當缺失的問題。

在權力的分配上，建議重新梳理高校與校級職能部門及二級教學院系之間的關系，明確高校內部規范制定權的分層。在當前的大學內部治理中，大學組織機構及其成員之間的協作尚未真正形成有效的合力［33］。大學有且只有一個法人實體就是其自身，無論是校級職能部門還是二級教學院系都不是辦學自主權的主體。校級職能部門和二級教學院系的內部規范制定權來自大學本身對其內部規范制定權的部分授予，因而前者的權力邊界不能超越后者所賦予其的權力邊界。在層級授權體系下，被授權者只能從各級授權者處獲得剩余政策制定權和有限的政策執行自由裁量權［34］。與此同時，正因為職能部門與院系的內部規范制定權來自大學本身的部分授權，因而制定出的內部規范需要經過大學的批準才能夠真正上升為大學層面的高校內部規范。在具體實施中，以教職工績效考核制度為例，可以由學校制定總體績效工資分配原則與管理規則，由學院負責制定具體的教職工績效考核標準［35］。

在權利的固定上，建議按照實質法治的基本要求推動高校全面開展校內規章制度立改廢釋工作，形成以章程為統領的制度體系。一方面，大學章程僅僅是原則性、宏觀性的規定，大學治理的具體方面還需要各項內部規范加以落實。即使大學章程對于師生權利內涵、保護、救濟等規定較為充分，但如果章程之下的各類高校內部規范無視章程的規定，“有章不依”，那么章程的權威性與師生權利都很難得到保障。需要始終堅持大學章程在高校內部規范中的綱領性地位，各類內部規范文件要依托大學章程進行立改廢釋，而非章程根據內部規范文件進行修訂。另一方面，雖然高校內部規范的制定不同于法律法規等正式的立法，并不要求嚴格依照立法的每一項流程，但是諸如法律優先、法律保留、程序法治等正式立法的基本原則仍然需要遵守。根據“法律優先”原則所引申出的層級效力原則，“大學章程—學校正式發布的規范—職能部門正式發布的規范—教學院系正式發布的規范—一般文件性規定”這一內部規則體系的適用效力呈現位階遞減［36］。

（三）權力監督與權利救濟：逐步建構內部規范的審查監督機制

權力需要受到監督，對高校內部規范制定權的監督是對大學內部治理的治理；權利需要予以救濟，對師生受教育權與學術自由的保障是權利行使的最后一道防線。在高校內部規范制定權的監督上，提倡大學加強對所出臺內部規范的自我審查；在師生合法權利的救濟上，提倡大學完善校內申訴制度的建設，以此形成自我發展和自我約束的良性循環。

在高校內部規范制定權的監督上，提倡大學加強對所出臺內部規范的自我審查。近年來發生的諸多大學生訴母校行政訴訟案件，已經表明校內規范在某些情況下會接受外部的司法審查。既然如此，高?？梢栽谄鋬炔刻崆敖⑵饘彶闄C制。在此，可以從權力制約規范與權力制約機構兩個維度出發。在權力制約規范上，大學可以進一步健全內部規范制定發布機制，明確合法性審查的范圍和具體辦法［37］。例如，上海交通大學的權力制約規范名為《上海交通大學規范性文件制定辦法》，華中師范大學的權力制約規范名為《華中師范大學規章制度制定暫行辦法》［38］。在權力制約機構上，大學可以建立專門的機構對內部規范的制定實施全方位監督，進行合法性與合理性審查。當前高校的法制辦公室并未充分發揮起自己的作用，在今后可以作為權力監督機構，將其工作重點從事后轉向事前，實現權力的盡早制約。

在師生合法權利的救濟上，提倡大學完善校內申訴制度的建設。無論是大學生還是教職工，當對高校給予的違紀處分決定或績效考核決定等存在異議之時，可以向高校提出申訴，這是法律所規定的救濟途徑。就學生申訴而言，《普通高等學校學生管理規定》專章規定了“學?！诘厥〖壗逃姓块T”的雙階違紀處分申訴救濟機制。大學基本上都頒布了《學生申訴處理辦法》，但辦法對法治精神的貫徹仍需提升。類似于“一事不再罰”“上訴不加刑”等法治的基本原則可以在今后融入《學生申訴處理辦法》的修訂過程中，實現學生權利的充分保障。就教師申訴而言，教師的申訴機制遠遠沒有學生申訴有如此明確的規范?？v覽國內各個層次的大學，《學生申訴處理辦法》無一遺漏，但“教職工申訴處理辦法”的制定與實施情況卻參差不齊。在今后，大學可以全面制定《教職工申訴處理辦法》這一內部規范，同學生權利保障一樣將法治精神與原則貫徹到教職工的權利保障過程中。

五、 結語

黨的二十大要求加快建設高質量教育體系，大學作為教育、科技、人才高地，大學治理現代化是我國教育體系高質量發展的關鍵落腳點和著重發力點。構建現代化的大學治理體系，不僅要著眼外部，也要注重內部。高校內部規范的制定與實施集中體現了大學內部治理的現代化與法治化水平，也集中體現了大學內部規范制定權與學生受教育權及教師學術自由之間的博弈。當前高校內部規范的制定存在權力強化與權利缺失的困境，應當厘清高校內部規范制定權的權力來源，明晰其與師生合法權利之間的手段與目的之關系，并有針對性地從權力制約與權利保障的角度來推動形成高校內部法治規范譜系。以權力為導向的高校內部規范在本質上是“管理法”，以權利為導向的高校內部規范在本質上是“控權法”，從權力到權利的轉變蘊含了深刻的法治精神。高校內部規范的制定與實施應從權力治理轉向權利法治，以此推動實現大學治理的現代化，為加快建設高質量教育體系、邁向高等教育強國貢獻力量。

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The Generation of Rights and Rule of Law in the Internal Norm Pedigreeof the Modernization of University Governance

Liu Meng， OuYang Benqi

Abstract： The 20th Party Congress called for "accelerating the construction of a high-quality education system". The modernization of university governance is the key anchor and focus point， which requires the rule of law in the formulation of internal norms in universities. The power to formulate internal norms of the university， the students' rights to education and the academic freedom of teachers form the corresponding relationship of "power-right". At present， there is a tendency to strengthen the use of power in the internal norms of colleges and universities， and there are double questions about the formal rule of law and the substantive rule of law in the protection of rights. The power to formulate internal norms comes from the university's autonomy in running a school， which forms the relationship of means and purposes with the legitimate rights of teachers and students. In order to achieve power restriction and rights protection， we should take the university charter as the core of internal norms and use it as the guide， steadily form a hierarchical and orderly normative system map， gradually construct the review and supervision mechanism of internal norms， and promote the formation of the internal rule of law norms pedigree of universities.

Key words： high quality education system; internal regulation of universities; governance modernisation; university governance; rule of rights