社會安全治理現代化視域下基層矛盾化解機制的類型學考察與路徑探賾

趙聚軍,龐尚尚

(南開大學 周恩來政府管理學院,天津 300350)

一、問題的提出

黨的十八大以來,社會安全作為國家總體安全體系的重要組成部分,受到了中央的高度重視?！吧鐣踩c人民群眾切身利益關系最密切,是人民群眾安全感的晴雨表,是社會安定的風向標”[1]。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出,要維護社會穩定和安全,正確處理新形勢下人民內部矛盾,并構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制[2]。2023年中共中央辦公廳印發的《關于在全黨大興調查研究的工作方案》亦將“處理新形勢下人民內部矛盾和強化社會治安整體防控的主要情況和重點問題”,作為全黨大興調查研究的12個主要方面之一[3]?？梢?推進社會安全治理現代化不僅直接關乎民生福祉,更是貫徹落實總體國家安全觀和“統籌發展與安全”戰略部署的重要舉措,是實現社會治理現代化的關鍵環節[4]。我國已進入到多種社會安全問題不斷顯露和疊加的風險社會,各類風險的跨界性和關聯性不斷增強[5],進一步凸顯了社會安全治理的緊迫性和重要性。

作為社會安全治理中的基礎性領域,基層矛盾糾紛能否及時、有效化解,不僅關乎國家長治久安和社會秩序和諧穩定,更關乎人民群眾的幸福感、獲得感、安全感和對黨的全面領導地位的感知與認同。這主要是因為,當前絕大多數社會安全事件源于作為人民內部矛盾的基層矛盾糾紛。具體而言,當前基層社會安全治理中常常面臨著大量因社會主體維權意識日益增強和利益分化而產生的非敵我性、非對抗性的矛盾糾紛,典型如婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、生產經營糾紛、勞動爭議糾紛、村務管理糾紛、山林土地糾紛等[6],且具有主體多元化、內容復合化、調處疑難化、矛盾易激化等突出特點[7]。因而,在建設更高水平的平安中國、實現社會安全治理現代化的目標之下,各地圍繞基層矛盾糾紛化解進行了大量摸爬探索,各類基層矛盾化解機制“百花齊放”,典型經驗做法如踐行楓橋經驗、源頭治理、多調對接、社會心理服務等。

與之相對應,學界近年來圍繞基層矛盾化解與社會安全治理現代化進行了頗多研究,但也存在明顯的提升空間:有關社會安全治理現代化的研究尚停留在內涵闡釋階段,對于具體實踐路徑的探討缺乏系統性;有關基層矛盾化解的研究則更為關注具體的對策探討,比如對于以干群矛盾、土地糾紛、鄰里糾紛為主的鄉村矛盾糾紛,已有研究提出了制度化“政府兜底”[8]、重建農村社會資本[9]、建構民生法治體系[10]、外部力量介入[11]等多種化解方式,但上述研究多是基于特定時空的單案例研究,在代表性和對策方案設計的推廣性等方面存在先天不足。而且,對于實務中所涌現出的多種創新機制,鮮有文獻從類型學角度,較為宏觀地概括和把握基層矛盾化解機制的不同類型,以及構建與優化的整體圖景和基本面向?！吧鐣踩卫淼暮诵脑谟诨馀c調處社會矛盾”[12],因此,針對上述研究不足,本文將基層矛盾化解機制的構建和完善置于社會安全治理現代化的宏觀視域之下,在厘清基層矛盾化解機制優化必要性的基礎上,借助韋伯的“理想類型法”(1)所謂“理想類型法”,可以理解為研究者基于現實社會的一種主觀建構,體現著某一時代社會文化現象的內在邏輯和規則,具有一定的抽象性,并不完全等同于現實社會,其為比較在某幾方面具有共性的現象提供了可能,是一種用來研究社會現象的分析工具。參見:周曉虹.理想類型與經典社會學的分析范式[J].江海學刊,2002(2):94-99,207.,對近年來各地涌現出的基層矛盾化解典型創新案例進行類型學考察,并從理論層面歸納其中的共性與個性,為實務工作提供借鑒。

二、優化基層矛盾化解機制的必要性

社會不安全在很大程度上源自基層矛盾的擴散與累加,以及由此誘發的群體性事件乃至公共危機。優化基層矛盾化解機制正是對社會不安全的治理回應:在黨的全面領導和支持下,整合與協調多方資源和力量,不僅可以有效防范由基層矛盾糾紛所引發的社會安全風險,而且可以通過及時介入將矛盾糾紛化解在源頭,將各類矛盾糾紛最大程度上在體制內得以妥善解決和終結,防止事態進一步升級與惡化,從而降低社會安全治理成本、維護社會公平正義和平安穩定。

(一)優化基層矛盾化解機制是防范社會安全風險的現實所需

一定程度上,社會矛盾糾紛雖然屬于不均衡社會關系的現實表現,但也是社會運行的基本構成之一[13]。換言之,危及社會安全的矛盾糾紛往往蘊含于社會運行過程之中,很難完全避免。當下,我國正處于“深刻的制度轉軌和社會轉型關鍵期”[14],客觀上加劇了基層矛盾的萌生。一方面,隨著社會結構、城鄉結構、就業結構和人口結構的變遷,原來的熟人社會、人情社會、封閉社會、單一社會正向陌生人社會、法治社會、開放社會、多元社會轉型[15],基層社會的利益關系網絡也隨之開始發生系統性變化,社會矛盾糾紛隨之進入多發期。從數量上來看,全國70多萬個人民調解組織每年調解矛盾糾紛達900多萬件[16]。

另一方面,近年來包括食品安全、生命財產安全、恐怖主義、金融危機、重特大傳染病等在內的非傳統安全問題不斷顯現,“不僅威脅國家內部社會和政權穩定,也影響國家現代化的整體進程”[17]。例如,作為非傳統安全問題典型案例的新冠疫情在對深度全球化帶來巨大沖擊的同時,也一度對我國的社會經濟運行造成了嚴重影響[18],對民眾社會心理也產生了一些非積極影響,人民群眾變得更加“敏感”,基層矛盾被進一步地激化、放大[19]。又如,由非傳統安全因素引發的城市突發事件往往與社會矛盾緊密相連,相伴相生[20],并經由互聯網產生“放大效應”,進而造成民眾積怨或負面輿論廣泛傳播。兩相疊加之下,社會矛盾糾紛多發凸顯,極易誘發和加劇基層社會安全風險。雖然當前絕大多數基層矛盾屬于民事糾紛,但部分形成原因及法律關系紛繁復雜,化解難度大,呈現出“剪不斷、理還亂”的狀態。而且,由于“父愛式維穩”依然未被徹底扭轉,政治上又要求“對群眾有求必應”,導致“基層社會的任何事項都可能成為信訪的事項”[21],并通過屬地管理原則最終流向基層政府,在給基層政府帶來巨大壓力的同時,也極易成為影響社會安全穩定的潛在因素。

(二)優化基層矛盾化解機制是降低社會安全治理成本的必行之舉

隨著基層矛盾糾紛數量的大幅增加和類型的擴展,治理難度和成本也在不斷增大,以低成本高效率為顯著特征的基層簡約治理體系已經難以維系(2)現有研究表明,簡約治理在城市基層治理和鄉村基層治理中均受到了諸多挑戰,并需對近年來持續不斷的基層治理困境負責。參見:張緊跟,謝夢迪.城市基層簡約治理何以失效——以G市L區城市協管為例[J].中共福建省委黨校學報,2016(7):11-22.,處理矛盾糾紛的低成本時代已然過去。一方面,社會安全治理的高成本首要表現為司法成本的高企不下。以進入到民事訴訟渠道的矛盾糾紛為例,訴訟成本往往包含了項目繁雜的法院費用、高額的律師費用、瑣碎的調查費用等[22]。從時間成本來看,民事訴訟程序復雜繁瑣,即便運用簡易程序,最短也要持續數十天。另一方面,社會安全治理的高成本還表現為行政成本的高耗費。以信訪維穩為例,每年黨政口(不含人大及法院、檢察院、紀委等系統)的信訪總量在1 000萬以上[23],由檢察機關接收的涉法涉訴信訪則年均保持在100萬件左右[24]。有研究表明,為處理信訪疑難糾紛,僅赴京接上訪人一次就需派出包案領導、綜治工作人員、基層民警及村社干部4～5人,交通住宿費用則多達6000～7000元[25],耗用了基層政府大量人力物力財力。

可見,社會安全治理的高成本現狀亟需實現基層矛盾糾紛的及時高效和低成本化解,防止出現因“國家減少或取消資源反哺,基層社會問題就會因為缺少有效化解機制而不斷噴涌,從而增加國家的治理風險和治理成本”的后果[26]。對于基層政府而言,通過整合多方調解資源,構建運行成熟、穩定有效的矛盾糾紛化解機制,可逐漸能以較小的成本代價取得良好的治理效果。以司法調解為例,如果在調解結案后,雙方當事人均不再上訴和上訪,就會解除很多后顧之憂,既穩定了社會,又能節約司法和社會資源[27]。又如,因具有便利性、及時性、法律效力等特征,人民調解對于家庭矛盾、鄰里糾紛、民間借貸等糾紛具有明顯優勢[28],往往可以通過“動之以情,曉之以理”等柔性方式花費較少的時間和費用圓滿地解決矛盾糾紛。

(三)優化基層矛盾化解機制是維護社會公平正義的基本保障

社會安全治理的主要任務之一即是促進社會公平正義[29],那么作為推動社會安全治理現代化的關鍵所在,基層矛盾化解機制理應將維護社會公平正義作為基本價值導向。然而在實踐中,面對大量矛盾糾紛,基層政府迫于“一票否決”考核壓力和維穩壓力,常常會選擇“各打五十大板”“政府兜底”等方式進行干預和處理,看似“公平”地快速解決了矛盾爭端,但卻往往進一步模糊了可能原本就較為復雜的矛盾糾紛事態,利益關系也更加難以協調,導致部分民眾認為自身沒有得到公平對待,從而產生非公平正義感。換言之,這使得本就由社會成員之間現實利益分配不公引起的矛盾糾紛,再經調解介入之后,又產生了新的利益失衡。同時,上述處理方式也催生了民眾的“小事鬧大”行動邏輯,以致“信上不信下”“信鬧不信理”“信訪不信法”等非理性、不公平現象層出不窮。且現有研究已表明,個體的矛盾遭遇會顯著影響社會公平感和社會安全感,并產生不同程度的生存性焦慮,在一定程度上引發社會心理危機[30]。據此,就需要在優化基層矛盾化解機制的過程中高度重視公平感的培育和提升,向社會傳達公平正義,努力讓社會民眾在每一起矛盾糾紛化解中都能感受到公平正義,體認到社會安全治理成果。

三、基層矛盾化解機制的類型學考察

社會安全治理作為社會治理的重要領域,同樣需要遵循“共建共治共享”的治理原則?；谶@一理念,可以發現當下社會安全治理顯現出獨特的雙維趨向:一方面,追求黨政主導,“始終需要國家或政府的積極介入和系統干預”[31];另一方面,又強調多元主體參與,力求形成黨政機關主導下包括市場主體、社會組織、廣大民眾等在內的復合參與模式[32]。作為社會安全治理的關鍵組成部分,基層矛盾化解機制同樣呈現出上述趨向:不僅需要注重發揮黨委政府的主導作用,同樣也強調多元參與,以期充分發揮多元主體的治理優勢和專業力量。

基于我國社會安全治理的雙維發展趨向,本文以黨政力量和社會多元主體力量的參與度,作為基層矛盾化解機制類型學劃分的基本維度。其中,“黨政力量”主要指向投入基層矛盾化解的黨政力量和資源,主要關注的是黨政力量在矛盾化解機制中所發揮的作用強弱?！吧鐣嘣黧w力量”則主要指向社會組織、民眾等社會多元主體。按照這一劃分思路,可以得到四種理想類型的基層矛盾化解機制(參見圖1)。需要說明的是,上述劃分并非絕對,比如在自治型基層矛盾化解機制中,黨委政府并不是“缺位”,而是仍發揮了一定的指導和支持作用。也就是說,黨委政府與社會多元主體力量之間既可以協同合作,同時也具有相對的獨立性?！爸卫硎颉边@一類型僅為理論邏輯推演的結果,現實中并不具有可被建構的可能性,亦非本文研究重點。

圖1 基層矛盾化解機制的類型學劃分

為反映最新治理成效,本文選取了2017—2021年期間全國創新社會治理典型案例征集活動(3)全國創新社會治理典型案例征集活動由人民網與中共中央黨校(國家行政學院)聯合舉辦,旨在通過發掘先進典型和總結提煉成功做法,探索具有中國特色、時代特征、可推廣借鑒的社會治理經驗。在評審程序上,先由廣大網友對入圍案例進行公開投票,然后由來自全國人大、中組部、中宣部、中央政法委和中共中央黨校(國家行政學院)等單位的專家依照創新性、實效性、真實性等原則進行集中評審。因此,獲獎案例均具有較強的典型性、權威性以及治理“示范”意義。文中所列相關經驗事實,凡是來自于案例介紹的資料,不再一一注釋。中以基層矛盾化解為主題或基本內容的最佳案例和優秀案例(參見表1),并通過本文所歸納的類型劃分維度,具體考察上述典型案例中基層矛盾化解的實踐內容、基本特征和發展趨向。

表1 基層矛盾化解的典型實踐案例

(一)共建共治型解紛機制

共建共治型解紛機制是指在基層矛盾化解中,黨委政府憑借政治優勢和行政資源,充分發揮自身積極作用,站在矛盾糾紛化解的“第一線”,同時最大程度吸納群團組織、自治組織、企業、公眾等社會多元主體的參與,由此凝聚起矛盾糾紛化解的多方合力與智慧。這一類型的特點是,社會多元主體嵌入治理網絡的程度高,機制的構建、治理方式的應用等由黨委政府和社會多元主體共同創制,多元主體間呈現為一種合作伙伴關系,體現了廣泛的多元治理精神。從所獲取的經驗材料來看,A1、A4、A5、A7、A8、A10、A11、A13、A14等案例均屬于共建共治型解紛機制,其表現形式和具體做法主要包括以下四種。

其一,通過“黨建+多元主體”的形式引領基層矛盾化解。以A1案例為例,武漢市武昌區通過推進業委會黨組織建設來化解社區內部各類矛盾糾紛。在業委會黨組織建設方面,街道黨工委和社區黨組織督導幫助業委會組建黨組織,并通過“雙向進入、交叉任職”來強化業委會黨組織建設(4)“雙向進入、交叉任職”主要是指推薦業委會中的黨員擔任社區區域化黨組織成員,挑選優秀的業委會主任擔任社區居委會兼職委員,同時推動符合條件的社區黨組織書記、副書記和居委會主任通過法定選舉程序兼任業委會主任。;在業委會組建管理方面,通過加強遴選“紅色先鋒”,切實把社區“兩委”成員、機關企事業單位在職黨員、優秀志愿者等推薦為業委會候選人;在業委會運行管理方面,加強街道黨工委、社區黨組織對業委會的監督與考核,健全業委會管理機制,逐步提高業委會的服務水平。又如在A7案例中,山西省朔州市朔城區推動完善街道大工委、社區大黨委、網格黨小組建設,建立黨員包片聯系制度,常態化排查化解矛盾糾紛。

其二,通過強化人民調解來推進矛盾糾紛化解。人民調解依托于村(居)委會組織,具有群眾性和自治性,屬于一種民間性糾紛解決機制[33]。實踐中,人民調解的有效性建立在人力、物力、財力獲得國家權力全面支持的基礎之上,并被整合到國家治理的權力網絡中[34],成為窺視矛盾糾紛多元共治的重要窗口。如在A7案例中,上海市浦東新區整合全區行業性、專業性人民調解資源,集約使用硬件設施,打造了全國首家專業性人民調解平臺,并為調解員提供職業規劃和培訓。在A11案例中,河北省邯鄲市復興區升級人民調解,在村(居)、鄉、區三級推進民調組織全覆蓋,并在矛盾糾紛相對集中的勞動爭議、商品消費、征地拆遷、物業管理等領域組建專業性人民調解組織,同時對人民調解員開展業務培訓和績效考核,不斷提升其專業調解能力和工作主動性。

其三,通過“一線化解,分級負責”來推進矛盾糾紛治理。以A16案例為例,山東省濟寧市嘉祥縣在村居、鎮街、縣級三個層面推行“平安周例會”制度,分別成立矛盾糾紛分析研判小組,對排查出的矛盾糾紛動態管控、逐級化解。在村居一線,平安周例會由村居黨組織書記、調委會和治保會成員、網格員、“五老”人員等參加,對排查出的矛盾糾紛及時化解,將疑難糾紛提請至鎮街平安周例會分析研判。鎮街平安周例會對村居提交的轄區矛盾糾紛進行集中分析研判,并明確責任單位、化解措施和化解時間,對于重大矛盾糾紛則及時向上級領導和部門報告?？h級平安周例會由縣社會治理協調中心召集,綜治成員單位參加,會商研判鎮街提交的重大疑難矛盾糾紛,組織多方力量共同化解。

其四,通過完善制度化參與渠道來推進基層矛盾化解。為社會多元主體提供穩定的制度化參與渠道,并合理引導其發揮作用,成為共建共治型解紛機制構建過程中的一個關鍵問題。以A17案例為例,廣東省佛山市南海區在鎮(街道)成立區級調解專家庫和鎮級調解專家庫,廣泛吸納各行業具有專門知識或特定經驗的專家人才,并組建調解志愿者隊伍,邀請“兩代表一委員”“五老人員”、專家學者、專業技術人員、城鄉社區工作者等參與其中。對于調解人員隊伍,通過設立準入門檻、工作職責、職業規范和紀律、遴選和聘用機制對其加強建設與管理,同時制定《關于構建共建共治共享的社會矛盾糾紛多元化解工作機制的意見》《南海區個人調解工作室管理試行辦法》《南海區扶持社會第三方力量調解組織發展實行辦法》《調解員和調解專家管理辦法》,為社會多元主體參與矛盾糾紛化解提供制度基礎。

(二)黨政主導型解紛機制

黨政主導型解紛機制強調黨委政府在基層矛盾化解中發揮主導作用,其要點是在黨委政府統籌領導下,整合橫向多部門行政力量和協調縱向多層級調解資源直接進行矛盾糾紛治理。與共建共治型解紛機制、自治型解紛機制相比,黨政主導型解紛機制主要由黨委政府創設,社會多元主體呈現出“弱參與”的格局,其組織化參與程度低,且參與范圍有限。從所獲取的經驗材料來看,案例A2、A3、A9、A15、A18、A19、A22、A23均屬于黨政主導型解紛機制,其主要做法包括以下三種。

其一,通過“智能式解紛”高效率化解基層矛盾。智能式解紛的重點在于將互聯網、大數據、人工智能等現代信息技術深度嵌入到矛盾糾紛治理之中,通過構建線上解紛平臺或系統來提升矛盾糾紛化解效能。以A3案例為例,江蘇省淮安市順應大數據時代發展趨勢,充分運用信息網絡技術,在全國首創集信訪投訴、查詢、服務、分析、監督、管理等功能于一體的信訪綜合服務管理系統(即“陽光信訪”)。該系統內含矛盾糾紛排查研判、辦理服務、滿意度評價、人民建議征集、社會治理、責任信訪等多個模塊,在全市9個縣區、147個鄉鎮街道和400多個職能部門布設終端,有效地把城市與農村、市民與農民、部門與基層融合在一起。同時,淮安市將“陽光信訪”的經驗制度化,建立相應的預防機制、投訴機制、監督機制、評價機制和信息資源共享機制等,為群眾提供更加優質高效的信訪服務。

其二,通過“一站式集約解紛”推進基層矛盾便捷化處理。一般而言,一件矛盾糾紛的化解往往涉及多個部門,如征地拆遷糾紛的化解至少需要協調財政、國土、住建、人社等多個職能部門[35]。因此,各地往往選擇組建實體化“矛調中心”或“矛調大廳”,整合信訪、法院、公安、民政、人力社保、衛生健康等多部門力量進駐,通過統一受理和集中處置來解決群眾在矛盾糾紛化解過程中多頭跑、重復跑、反復跑的問題。A9案例即為“一站式集約解紛”的典型。在該案例中,舟山市普陀區全面升級原有的矛盾糾紛調處中心,統籌協調15個部門建立集矛盾化解、訴訟服務、信息指揮于一體的社會治理綜合服務中心,設立訴訟服務、醫患糾紛、勞動糾紛等15個辦事窗口,并吸納海事漁事、醫療糾紛、勞動爭議等12個專業性、行業性調解組織,推動矛盾糾紛的“一門受理”和“一站解決”。例如,通過推行“一窗受理,兜底化解”有效避免了部門間推諉扯皮的問題,其做法是在中心大廳設立綜合窗口,統一受理群眾矛盾訴求,根據訴求所屬類別和性質流轉到相應窗口辦理,對責任不清的矛盾訴求則由中心統籌協調處置,發揮兜底作用。

其三,對特定領域或特定類型矛盾糾紛,由黨委政府發揮“集中力量辦大事”的體制和制度優勢,通過構建相應的工作機制來推進矛盾糾紛的快速高效處置,以保障社會安全穩定。如在A15案例中,安徽省合肥市針對轄區內房地產領域的矛盾糾紛,積極發揮主管部門、綜治網格化管理的優勢,加強對房地產市場信息、維穩信息的監測,力求將可能引發糾紛的不穩定因素化解在萌芽之中。同時,由黨委政府牽頭,建立由政府相關部門組成的矛盾糾紛化解協調聯動機制,并聘請律師等社會專業人士擔任人民調解員,引導房地產領域糾紛依法化解。又如在A22案例中,湖南省長沙市高新區充分發揮住建部門作為行業主管部門的核心作用和人社、黨群、綜治公安、街道等部門的支撐配合作用,以“事前、事中和事后”全過程管理化解轄區內農民工維權問題。

(三)自治型解紛機制

在社會安全治理中,自治型解紛機制強調人民群眾是發現和解決基層矛盾的“第一人”,其核心要義是依靠群眾和發動群眾就地解決矛盾糾紛,維護社會安定。這一機制的主要特點是在黨委政府的領導支持下,由人民群眾、社區精英、新鄉賢等作為治理基本力量,通過合理利用傳統文化、本土治理資源和內生治理規則來推動矛盾糾紛化解。在自治型解紛機制中,黨委政府并非“缺位”,而是仍提供了一定的工作指導和支持,以及必要的資源支撐。從典型案例來看,A6、A12、A21三個案例中基層矛盾化解機制的重心均在于“民事民議、民事民管”,因此可大致歸入自治型解紛機制。以A6案例為例,重慶市永川區以“愛國愛家、勤勞善良、崇德尚法、誠信重義、見賢思齊”為條件標準,在全區推選出1 009名新鄉賢,并從中遴選出107名具備法律知識、善于調解糾紛、熱心公共事務的鄉賢評理員,在此基礎上組建“鄉賢評理堂”,專門用于普及法律知識、調解矛盾糾紛、反映社情民意。當前,鄉賢評理堂已成為永川區動員組織群眾和化解矛盾糾紛、堅持經濟發展與平安建設并重的重要載體。對于基層矛盾糾紛,鄉賢評理堂的主要做法包括以下三個方面。首先,堅持法治思維和法治方式,賦予鄉賢評理員普法宣傳員、人民調解員職責,使鄉賢評理堂成為堅實的矛盾糾紛化解和普法宣傳平臺。在具體的矛盾糾紛化解中,鄉賢評理員通過講法理、講情理、講道理的方式引導群眾遇事找法、解決問題用法。以永川區臨江鎮隆順村的鄉賢評理堂建設為例,該村曾是全鎮矛盾最為集中的區域,通過鄉賢評理員“事事講法、處處普法”的不斷努力,鄰里矛盾糾紛得到有效化解。其次,深化德治維護公序良俗,減少矛盾糾紛的產生和激化。鄉賢評理員在當地基層群眾中具有較高威望,其一言一行均可以帶動良好家風、民風和鄉風的形成。鄉賢評理員通過日常宣講、動員等方式,促進孝老愛親、崇德尚法等觀念深入人心,在營造淳樸民風、文明鄉風,維護公序良俗的同時,充分發揮了社會價值規范對基層矛盾的預防化解作用。再次,激發民主活力,以自治促進矛盾糾紛化解。鄉賢評理員貫徹“從群眾中來,到群眾中去”的工作方法,在矛盾糾紛化解中充分發揮自身“進得了家門、坐得下板凳、拉得上家常、建得起感情”的優勢,積極推進民事民議、民事民辦。

四、優化基層矛盾化解機制的實踐路徑

基于上述類型學的考察可知,在當下矛盾糾紛化解中,構建共建共治型解紛機制已成為一種潮流,在上述23個案例中,共有12個案例是此類型,表明黨和政府在社會安全治理領域的治理理念和方法已發生了切實轉變,“共建共治共享”已成為應對基層矛盾糾紛的指導原則和基本方略。同時,有8個案例屬于黨政主導型解紛機制。從這8個案例中可以看出,對于特定領域和特定類型矛盾糾紛,黨政主導見效快,能迅速處置相關問題。但也需要看到,由多個職能部門聯合推動雖能有效遏制并解決矛盾糾紛,但多具有臨時性,一旦推動力度減弱,極可能面臨相同矛盾糾紛“卷土重來”的困境。此外,有3個案例屬于自治型解紛機制。這一機制能有效激發基層社會安全治理中的自治活力,且自治主體本身的道德特質及其對地方性知識、村規民約的靈活運用,也進一步確保了矛盾糾紛化解的良好效果。但也應注意,自治型解紛機制的運行往往需要一定的制度性規約和法治保障,以防止其向“人治”傾斜。

進一步對上述所列典型案例進行內容分析和邏輯歸納可以發現,盡管各種基層矛盾化解機制之間存在著差別,但仍具有一定的共性。首先是基層矛盾糾紛化解的價值建構。價值建構保證了化解的價值立場和正確方向,是統攝基層矛盾化解機制構建與優化的“靈魂”,參與化解的各方主體必須在其約束下尋求治理效率以及化解方式。其次是基層矛盾糾紛化解的現實依托,主要涉及基層黨建以及多元主體在黨組織領導下如何協同合作,基層黨建保證了治理過程中對多元主體的政治引領,是基層矛盾化解機制構建與優化的關鍵與核心,并通過吸納與服務等方式,在社會安全治理場域形成了“一核多元”的良性治理格局。再次是基層矛盾糾紛化解的主要策略選擇。策略選擇集中體現了基層矛盾糾紛的治理工具偏好和治理基本思路,主要涉及以情法結合的方式來實現矛盾糾紛的高質量化解。最后是基層矛盾糾紛化解中的技術應用。來自現代數字技術的應用與賦能為政府等行動主體實現既定治理目標提供了“一種新的方法、路徑或可能性”[36],意味著行動主體社會安全治理能力的激發和提升,主要涉及如何順應時代趨勢在化解實務中更好地嵌入新技術以進一步提升治理效能。因而,基層矛盾化解機制可看作由治理理念、治理主體、治理方法、治理技術等四個方面的共性要素構成。為更好地為實務中社會安全治理和基層矛盾的有效化解提供借鑒,本文基于上述共性要素為未來基層矛盾化解機制的優化提出建議(參見圖2)。

圖2 社會安全治理現代化視域下基層矛盾化解機制的優化路徑

(一)堅持“以人民為中心”:基層矛盾化解機制的價值底色

“以人民為中心”是馬克思主義的根本立場,是中國共產黨不忘初心和使命的時代要求,是習近平新時代中國特色社會主義思想的核心內容,是我國國家制度和國家治理體系具有的顯著優勢[37],具有以人民為本、以人民為先、以人民為主等深刻內涵[38]。作為維護社會安全穩定、解決群眾合理合法訴求、保障群眾切身利益的重要舉措,基層矛盾化解機制顯然應將“堅持以人民為中心”作為價值旨歸,在治理目標的設定、治理技術的選擇、治理過程的設計等方面應始終以人民為本、以人民為先、以人民為主,推動實現社會安全治理由被動維穩到主動創穩、由壓制型維穩到疏導型維穩的制度性優化。

具體而言,以人民為本,要求基層矛盾化解應緊緊圍繞滿足人民群眾對社會平安穩定、公平正義等方面的需求展開,不斷滿足人民群眾對美好生活的向往,以有效、穩定的機制建設常態化地解決問題,避免過度依賴運動式治理方式,否則會因“做法隨機性、不確定性過強”而積累、催生更多的社會矛盾問題[39]。以人民為先,要求基層矛盾化解要在“不出事”的維穩邏輯與“鬧大維權”、“自上而下”的服從型管理傾向與“自下而上”的權益訴求等多種價值沖突之間優先維護好、協調好當事人的合法利益?？紤]到基層矛盾的復雜性和廣大欠發達地區治理資源的緊缺性,基層矛盾化解應秉持底線思維,在具體的化解中即便不能進一步增進人民福祉,也應避免人民群眾在這一過程中喪失幸福感、安全感和公平感。以人民為主,要求基層矛盾化解應充分發揮基層群眾的自治作用,“尊重人民群眾的首創精神,鼓勵群眾和社會力量基于生產生活及人際關系恢復和矛盾化解的需要進行自覺創造”[40],如可依托人民調解委員會成立個人調解工作室、社區法律服務室、居(村)民協商議事室等基層矛盾化解自治組織,推動實現矛盾糾紛的自我管理、自我消化和自我解決。

(二)深化黨建引領:基層矛盾化解機制的根本依托

“黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的”[41]。在社會安全治理中,黨居于領導核心位置,負責統籌協調和督促指導,并以嵌入與吸納、組織與服務等方式將自身嵌入到社會安全治理的場域之中,通過“政黨在場”將多方主體聯結和聚合起來,在基層社會形成了矛盾糾紛化解的治理合力。從現有實踐來看,基層黨建有效發揮了基層黨組織的領導核心作用和黨員先鋒示范作用,在凝聚不同利益訴求、整合多方資源的基礎上,實現了基層矛盾的大量消解。在中央組建社會工作部和地方各級組建社會工作部門,統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設的背景下,基層黨建的領導功能、社會整合功能與利益協調功能將被進一步強化,無疑有助于加快構建優勢互補、資源互通的解紛機制,實現矛盾糾紛治理績效與黨建之間雙向促進的良性循環。為實現上述目標,可從兩個方面著力:

一是解決黨的基層組織的“弱化”問題,不斷提升其核心領導力和組織力,使其真正參與和融入到矛盾糾紛化解之中。這就要求不斷推進基層黨組織的覆蓋程度和嵌入程度,不斷完善由黨組織領導的關于矛盾糾紛化解主要工作事項、機制建設和突出問題的多方協商制度,整合運用好各類調解資源。同時,應推動基層黨員積極參與矛盾糾紛化解?；鶎由鐣械狞h員等積極分子為黨組織發揮引領功能提供了人力基礎,有利于保持黨組織的先進性[42],其可借助自身的社會資本來有效化解矛盾沖突,并由此可將黨的權威滲透和融入到社會安全治理之中,從而避免黨的基層組織“懸浮化”“離散化”問題。

二是黨的基層組織應扮演好“主心骨”和“粘合劑”的角色,逐步吸納社會多元主體參與矛盾糾紛化解和社會安全治理,持續推動多元主體的良性互動與協同合作。與政府部門相比,自治組織、社會組織等主體植根于基層各種非正式關系網絡中,對民眾具有天然的親和力,往往可以運用心理疏導、個別化應對等手段來精準促進矛盾糾紛化解。因此,在理順各個主體治理責任、行動邊界和治理規則的基礎上,可通過組織嵌入、指導監督、民主協商、搭建參與平臺等方式推動多元主體參與矛盾糾紛化解。

(三)推動情法結合:基層矛盾化解機制的主要治理手段

法治是實現社會安全和正義的基本保障。將矛盾糾紛納入法治化軌道解決,可有效避免陷入“治標不治本”“越化解矛盾越多”的怪圈,防止社會安全治理的方式、目標和重心走向異化。當然,在強調依法化解基層矛盾糾紛的同時,還應輔之以柔性的“情治”。其原因在于,運用情感治理的方式,可以將更多的社會關系、本土文化等治理資源運用到矛盾糾紛化解中去,實現理性制度規范與情感治理策略的有機融合,并在保證矛盾糾紛化解公平正義的同時實現社會運行良性有序和人民滿意度的提高[43]。

以情法結合的手段來推進基層矛盾化解,即是在遵循法律法理的前提下對矛盾糾紛各方進行說服勸導,通過以情動人、以理感人、以法服人來促使當事人之間形成情感認同和凝聚利益共識,進而有效化解矛盾糾紛。這就要求在具體的矛盾糾紛化解中,應及時關注矛盾糾紛各方的心理變化與情緒反應,如不安、焦慮、猜疑、怨恨等,通過情感疏導和情緒安撫來滿足個體的情感需求,使其在“積極的情感互動中獲得意義、價值和尊嚴”[44],從而實現“事心雙解”。

另一方面,應建立完善基層黨員干部、調解員定期聯系群眾的工作制度,通過定期走訪、入戶談心等方式了解群眾訴求和意見建議,將矛盾糾紛及時化解在萌芽狀態。這種黨員干部、調解人員與群眾尤其是當事人之間的情感交流,往往可以在雙方之間建立起信任、理解、包容等積極性的情感聯結,并黏合彼此之間的情感價值,進而直抵矛盾糾紛的癥結所在。而且,更為宏觀地來看,通過情法結合方式,群眾尤其是矛盾糾紛雙方會對基層黨員干部、調解人員的情感發生積極轉變,并逐漸增強對社區、社會乃至對國家的認同感和歸屬感,從而有助于筑牢國家和社會安全根基。

(四)強化技術嵌入:基層矛盾化解機制的技術支撐

隨著第四次工業革命的到來,以大數據、人工智能為代表的數字技術日漸成熟,并逐漸嵌入到包括社會安全治理在內的國家治理當中,在提升治理效率、完善公共服務等方面發揮著重要作用。比如大數據技術極大提高了對各類社會安全問題的預見性、精準性和協同性,并改變了以往安全工作管理的行動、知識與結構[45]。對于基層矛盾化解而言,技術嵌入和賦能即是要推動實現其信息化轉型,也即“從原來簡單借助信息化方式處理某項工作的初級水平,向綜合運用網絡信息技術、大數據、云計算等電子化信息技術高水平轉變”[46]。

顯然,對于各類基層矛盾化解機制而言,技術嵌入已成為其必備要素和支撐之一,在推進基層社會安全治理中發揮著關鍵性作用。未來,應強化矛盾糾紛調處流程智能化和信息處理數據化[47]。對于前者而言,可通過嘗試開發并借助APP、微信小程序等來化解矛盾糾紛,以提升矛盾化解的回應性和時效性。對于后者而言,則是要暢通自媒體時代人民群眾的利益訴求表達渠道,把分散化的群眾訴求、建議、批評匯聚起來。對于有條件如財政資源較為充沛的地區,可嘗試打造矛盾糾紛在線化解平臺,將各類解紛資源集成對接起來,最大限度地提升矛盾糾紛化解效能。

另一方面,應充分利用大數據和人工智能等現代新技術,強化對矛盾糾紛數據的深度挖掘、態勢感知和綜合研判,提升風險監測預警、社情輿情分析、重大事項指揮調度、事后總結評估等社會安全治理能力。如浙江省諸暨市利用大數據技術對矛盾糾紛進行研判和預警,通過建立社會輿情監測系統開展社會輿情大數據分析,實現了對矛盾糾紛高發區域、高發類別、高發時間、高發人群的智能預警和及時處置[48]。相應地,在推動技術嵌入矛盾糾紛化解的過程中還應加強法治化建設,對技術應用進行合法約束,防止其走向異化,進而生成“治理出現盲區”“算法公正缺失”“責任主體模糊”等多重治理困境[49]。

五、結語

當下,“我國正處于跨越‘中等收入陷阱’并向高收入國家邁進的歷史階段,矛盾和風險比從低收入國家邁向中等收入國家時更多更復雜”[50]。作為轉型期社會安全治理的題中之義,通過構建行之有效的基層矛盾化解機制來調處社會矛盾糾紛便成為其治理要務?；诖?本文選擇在社會安全治理現代化視域下以黨政力量和社會多元主體的參與度為基本維度,對2017—2021年全國涌現出的23個基層矛盾化解機制典型創新案例進行了類型學考察,并據此提出了實務中基層矛盾化解機制的優化路徑。

一方面,通過對實務中多個代表性案例的類型學分析,有助于從整體、宏觀的視野來把握和體認基層矛盾化解機制構建的“個性”和“通律”,避免限定于特定區域的小樣本案例研究中潛在的碎片化思維和代表性不足等問題。另一方面,在多案例的類型學比較與分析基礎上歸納出的對策建議也更為周全,可以最大程度地關照不同地區的實際情形和治理需求,有助于為地方政府構建基層矛盾化解機制和推進平安中國建設提供多樣化的思路?？傊?在社會安全治理愈發重要的當下,基層矛盾化解機制的構建與優化意味著在具體的治理過程中,應從治理理念、治理主體、治理方法、治理技術等多個方面著手,推動綜合施策,變被動治理為主動治理,從事后補救走向源頭治理,并及時將成熟完善的經驗做法和創新舉措固化為制度,不斷提升治理效能。當然,基層矛盾化解機制的構建與優化并不意味著要完全消滅社會矛盾與沖突,這既不現實,也不合情理,而是要建設一個能有效協調和控制矛盾沖突的平安社會,保障社會運行既規范有序又充滿活力。