淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革協同探究
——以鳳陽縣黃灣鄉為例

張勇，樊龍珍

（安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030）

一、研究背景與文獻綜述

淮河行蓄洪區是淮河流域防洪工程體系的重要組成部分，也是淮河流域水患災害頻發的地區。當遇到淮河特大洪災的時候，為保證沿淮重要城市和工礦企業安全，淮河干流就會啟用這些行蓄洪區行洪、蓄洪，這些行蓄洪區在歷次抵御淮河洪災中發揮了重要作用。長期以來，淮河行蓄洪區群眾舍小家為大家、舍局部顧全局，為保障淮河流域防洪大局做出了巨大犧牲［1］?；春有行詈閰^安全建設是國家確定的重大水利工程，也是安徽省的重大民生項目，事關群眾生產生活安全。因此，如何將長期生活在淮河行蓄洪區低洼地且飽受水患災害的群眾遷移出來，保障群眾的生命財產安全，提高居民的生活質量，實現“搬得出、穩得住、能發展”的目標，促進經濟社會和諧穩定發展，上述問題引起了社會的關注。近年來， 安徽省委省政府高度重視淮河行蓄洪區安全建設工作，出臺了一攬子移民搬遷政策。2011年8 月，安徽省人民政府辦公廳印發《關于切實做好我省淮河行蓄洪區及干流灘區居民遷建工作的實施意見》，提出用10 年時間完成行蓄洪區居民遷建工作；2019 年1 月，安徽省人民政府辦公廳印發《安徽省淮河行蓄洪區安全建設三年（2019-2021 年）分類推進方案》，提出按照“搬得出、穩得住、能發展”的要求，圍繞保障群眾生命財產安全、共享改革發展成果，通過建新房拆舊房、外遷安置，在行蓄洪區內新建莊臺、保莊圩安置以及建設保莊圩、行蓄洪區調整等方式，實現行蓄洪區長治久安、可持續發展，有效改善群眾居住環境；2021 年2 月，安徽省人民政府印發《安徽省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》，提出實施“淮河行蓄洪區及淮干灘區居民遷建工程”；2021 年10 月，安徽省第十一次黨代會提出“加快補齊城鄉基礎設施短板，營造富有吸引力的生產生活環境，推進淮河行蓄洪區安全建設”。移民搬遷是基于人與自然和諧發展的理念而開展的重大實踐活動，是解決生態環境脆弱、生存環境差、自然災害頻發等“一方水土養不活一方人”的地區群眾生存與發展問題的關鍵舉措［2］。就淮河行蓄洪區而言，堅持以人民為中心和惠及民生的發展思想，聚焦淮河行蓄洪區安全建設，開展移民搬遷安置和農村人居環境改善工作，保障區內居民生命和財產安全，改善區內群眾生產、生活和安全條件，有利于激發行蓄洪區群眾發展內生動力，有助于推進區內移民搬遷安置工作，從根本上解決淮河行蓄洪區群眾安居與發展的問題［3］。

農村宅基地制度是中國土地制度中權能結構最為復雜、涉及利益主體最為敏感、關注度極高的一項制度安排［4-5］。農村宅基地制度改革事關農民切身利益，事關農村社會穩定和發展大局，是深化農村改革的重要內容。以處理好農民和土地的關系為主線、以保障農民基本居住權為前提、以完善農村宅基地制度體系為重點、以實現增加農民財產性收入為目標是中國深化農村宅基地制度改革的基本主線和總體要求［6］。按照黨中央、國務院決策部署，2015 年以來全國33 個縣（市、區）開展了第一輪農村宅基地制度改革試點工作，取得了一定成效和積極進展。但是當前宅基地制度中的深層次矛盾和問題依然存在，現行制度體系有待進一步完善［7］。鑒于此，為鞏固上一輪試點成果，拓展試點范圍，豐富試點內容，2020 年8 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村宅基地制度改革試點方案》，由此拉開了新一輪農村宅基地制度改革試點的序幕。隨后，中央農辦、農業農村部研究同意北京市昌平區等104 個縣（市、區）以及安徽省滁州市等3 個地級市為新一輪農村宅基地制度改革試點地區。

文獻檢索表明，近年來，結合中國實施精準扶貧戰略、推進深度貧困地區脫貧攻堅、加快推進新型城鎮化進程及建設美麗鄉村等實踐，學術界針對貧困地區農戶易地扶貧搬遷、生態移民搬遷與宅基地退出改革等相關問題進行了探究，如，劉同山等對寧夏回族自治區平羅縣協同推進農村宅基地有償退出改革與生態移民實踐的路徑進行了研究［8］；張勇等對貧困山區安徽省金寨縣農戶搬遷與宅基地制度改革協同的動力機制進行了剖析，認為貧困山區農戶搬遷與宅基地制度改革二者存在過程協同性及目標一致性［2］；耿敬杰等研究認為易地扶貧搬遷與宅基地有償退出存在目標一致、利益耦合的協同關系［9］；時鵬等研究發現易地扶貧搬遷的政策協調作用會影響到農戶宅基地退出行為決策［10］；馮淑怡等認為實施農戶移民搬遷與推進宅基地制度改革在保障搬遷農民住有所居、賦予農民更加充分的土地財產權益等方面關系密切［11］。從已有文獻來看，目前學術界結合試點地區開展新一輪農村宅基地制度改革工作，圍繞淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革協同的實踐探索進行研究的成果鮮有報道?；春有行詈閰^安全建設是國務院確定的重大水利工程，也是安徽省重大的民生短板項目，事關農民群眾生產生活安全。習近平總書記考察安徽時提出：“要根據蓄洪區特點安排群眾生產生活，揚長避短，同時引導和鼓勵鄉親們逐步搬離出去，確保蓄洪區人口不再增多?！辫b于此，本文通過對新一輪農村宅基地制度改革試點縣安徽省鳳陽縣黃灣鄉進行實地調研，對淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革協同的實踐路徑進行考察，分析淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革協同的現實困境，并提出協同推進淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革的相關建議，以期為實施淮河行蓄洪區農戶搬遷、推進新一輪農村宅基地制度改革試點提供有益參考。

二、實踐探索：基于鳳陽縣黃灣鄉的考察

黃灣鄉位于鳳陽縣東北部，北依淮河，東臨花園湖，是全縣唯一的鄉，全鄉轄6 個行政村和1 個農村社區，共有112 個村民小組、2.4 萬人?；春咏淈S灣鄉蜿蜒穿行，彎道較多，淮河水患嚴重，一遇到洪災，群眾的生命財產安全受到嚴重威脅，全鄉2.4 萬人需全部轉移到洪水水位以上的其它鄉鎮，全鄉社會經濟發展受到嚴重制約。近年來，為徹底改變沿淮群眾遭受淮河水患侵擾的現狀，以保障這些地區的農戶安居與發展，實現“搬得出、穩得住、能發展”的目標，確保防洪、供水、糧食和生態安全，改善沿淮農村生產生活條件，安徽省行蓄洪區安全建設領導小組辦公室明確提出鳳陽縣淮河行蓄洪區安全建設任務，即將花園湖行洪區高程在20.5 m 以下的低洼地居住的不安全人口全部安置在安全區域。為此，鳳陽縣堅持以人為本、善待移民的理念，于2019 年啟動淮河流域行蓄洪區移民遷建工程，逐步將淮河行蓄洪區居住人口搬遷到安全區域。尤其是自2020 年9 月鳳陽縣被國家確定為新一輪宅基地制度改革試點縣以來，黃灣鄉圍繞“搬得出、穩得住、能發展”的目標，統籌推進農村宅基地制度改革試點、淮河行蓄洪區居民遷建、鄉村治理、農村人居環境整治等多項工作，尤其是堅持以人為本、改革為民的理念，以處理好農民和土地的關系為主線，以保障農民基本居住權為前提，以完善農村宅基地制度體系為重點，協同推進實施淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革試點工作，探索出了淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革協同推進的有效路徑，為加快推進淮河行蓄洪區居民遷建、保障當地群眾生命和財產安全、改善農民生產生活條件及促進淮河行蓄洪區經濟社會可持續發展提供了有益經驗。結合筆者實地調研，在實踐中的具體實施路徑包括以下方面：

（一）以人為本、善待移民，充分發揮規劃引領作用

根據《安徽省淮河行蓄洪區安全建設規劃（2018-2025）年》《安徽省淮河流域行蓄洪區建設發展領導小組辦公室關于印發淮河行蓄洪區2020 年重點工作推進計劃的通知》（皖行蓄洪辦〔2020〕1 號）和《安徽省淮河行蓄洪區安全建設三年（2019-2021 年）分類實施方案》（皖政辦秘〔2019〕15 號），黃灣鄉堅持以人為本、善待移民的理念，先后組織編制了《鳳陽縣黃灣鄉總體規劃（2013—2030 年）》《淮河行蓄洪區移民遷建安置規劃區控制性詳細規劃》及《淮河行蓄洪區移民遷建安置規劃區修建性詳細規劃及建筑設計》，堅持用高標準、高規格規劃設計引領農村宅基地制度改革試點和淮河行蓄洪區移民搬遷工作協同推進。同時結合鳳陽縣新一輪農村宅基地制度改革試點中探索宅基地有償退出機制，實施“宅基地分類有償退出+移民搬遷集中統建新居”協同推進模式。結合筆者實地調研，根據黃灣鄉總體規劃，圍繞打造“宜居、宜業、宜游”的濱河生態小鎮，按照“一心一軸兩片區”的總體布局，一方面，結合美麗鄉村建設，高起點規劃、高標準建設移民搬遷安置點，建設具有沿淮民居特色的農民安置房；另一方面，在農戶安置點配套為民服務中心、教育、醫療衛生、文化體育購物中心、停車場、公廁等公共服務設施，提高安置點公共設施建設標準，同時高標準建設安置點道路、自來水、雨污水、供電、供氣、亮化、綠化等基礎設施建設，增加安置點吸聚力、提高安置點居住舒適度，讓移民群眾能夠留得住、不返遷。截至2021 年底，全鄉整村搬遷涉及4 個 村，共安置農戶3301 戶、10 073 人，新建安置房1521 套、各類共建11 項。另外，近年來該鄉大力發展休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、農村電商、文化體驗等新產業新業態，積極推動產業結構調整，加快推進一二三產業融合發展，不斷拓寬農民增收渠道，實現淮河行蓄洪區農戶“搬得出、穩得住、能發展”的目標。

（二）農民自愿、政府引導，分類探索宅基地有償退出機制

2019 年8 月26 日，新修訂的《土地管理法》明確規定“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”。圍繞鳳陽縣農村宅基地制度改革試點中探索宅基地自愿有償退出機制，根據《鳳陽縣人民政府關于印發鳳陽縣淮河行蓄洪區安全建設安置補償方案的通知》（政秘［2019］40 號）及2021 年4 月1 日印發的《鳳陽縣農村宅基地自愿有償退出實施辦法（試行）》等相關文件規定，按照堅持農戶自愿和政府政策引導相結合的原則，黃灣鄉在淮河行蓄洪區農戶搬遷和新一輪農村宅基地制度改革試點工作中，積極鼓勵有穩定收入和固定住所的農戶自愿有償退出宅基地使用權，同時針對農戶有償退出宅基地使用權分兩種方式給予補償：一是暫時退出宅基地，即退出使用權、保留資格權，農民可選擇退出不低于20 年的宅基地使用權，但期間農戶的宅基地資格權保留一定年限，針對農戶退出相應年限的宅基地使用權給予一定的經濟補償，具體補償金額由農戶和農村集體經濟組織協商確定；二是永久退出宅基地，即同時退出宅基地使用權和宅基地資格權，針對自愿永久退出宅基地使用權和宅基地資格權的農戶，需要農戶在永久退出宅基地時承諾不再申請新的宅基地用于建房，針對此類農戶則按應安置的戶籍人口每人0.5 萬元、每戶總額不超過1.5 萬元予以宅基地退出獎勵。根據筆者的調查，黃灣鄉蔣集村在村宅基地理事會的組織下開展宅基地自愿有償退出改革，共有517 戶農戶選擇永久退出宅基地，永久退出宅基地的農戶共獲得獎勵682.5 萬元，退出宅基地共23.04 公頃。

（三）因戶施策、差異安置，切實保障搬遷農戶住有所居

根據《鳳陽縣人民政府關于印發鳳陽縣淮河行蓄洪區安全建設安置補償方案的通知》（政秘［2019］40 號），結合黃灣鄉實際，按照堅持農戶自愿和政府政策引導相結合的原則，在充分尊重農民意愿的基礎上，引導搬遷安置的農民自愿有償退出宅基地，對選擇搬遷安置農戶的土地、房屋及地面附屬物的補償標準參照《鳳陽縣淮河行蓄洪區安全建設安置補償方案的補充通知》（鳳行蓄洪辦［2019］6 號）文件執行。農戶可選擇以下兩種安置方式：一是分散安置方式，選擇該方式的農戶主要跟隨父母、子女等共同生活或外出購房，可獲得宅基地自愿退出獎勵，但須簽訂《黃灣鄉行蓄洪區安全建設分散安置協議書》，且要提供有穩定住所的證明，如城鎮住房的房屋產權證或其他穩定住所的證明，以保證分散安置的農戶“戶有所居”；選擇分散安置的農戶不再保留宅基地資格權，簽訂協議并拆除原房屋后即可一次性領取房屋及地表附屬物補償款和退出宅基地的獎勵資金，原有的宅基地交回，且以后不能申請宅基地。二是異地置換方式，選擇該方式的農戶在黃灣鄉人民政府指導下，由農戶委托建房理事會選擇有資質的代建單位統一建設，建設過程中建房理事會全程監管；在農戶簽訂補充協議后補償款及享受的建房補助資金暫存公共賬戶，待確定代建單位后，轉入代建單位賬戶作為建房款，農戶安置搬遷入住后再多退少補。根據筆者的調查，黃灣鄉蔣集村共有367 戶農戶選擇異地置換方式，共退出宅基地及村莊空閑地14.68 公頃，農戶在集中安置點獲得宅基地及住房，戶均占用宅基地113 平米。

（四）廣泛宣傳、多方參與，有效發揮移民建房理事會作用

為充分調動廣大農民群眾參與移民搬遷安置和農村宅基地制度改革試點工作的積極性，黃灣鄉在探索實施“宅基地分類有償退出與移民搬遷集中統建新居”的過程中，一方面，加強政策宣傳，做實做細群眾工作，通過政府網絡、微信、公眾號等網絡平臺大力向行蓄洪區群眾宣傳移民遷建和宅基地制度改革工作的重要性和必要性，加深村民對淮河行蓄洪區安全建設、居民遷建及宅基地制度改革試點相關政策的理解與支持，爭取遷建農民廣泛參與和積極配合，創造推進淮河行蓄洪區農戶搬遷與農村宅基地制度改革的良好氛圍，同時在補償安置方案、安置點選址上充分論證并公開征求村集體和當地村民意見，新建房屋戶型設計充分滿足農民農業生產需要，以調動群眾參與移民搬遷和宅基地制度改革工作的積極性。另一方面，為了保證移民搬遷和宅基地制度改革的順利推進，黃灣鄉堅持“鄉指導、村為主、理事會具體實施”的工作理念，讓各村理事會民主決策、全程參與，真正做到鄉、村、理事會多方協同推進，尤其是創新性的成立了移民建房理事會，在戶型設計、安置房建設、協議簽訂、群眾選房、搬遷入住、老房拆除等方面最大程度發揮移民建房理事會的作用。例如，通過前期調查農戶意愿和購買能力，在設計安置房的房型時，鄉、村、移民建房理事會成員共同與設計單位對接，最終設計出178.5 平米、133 平米和60 平米三種不同戶型供農戶選擇；在廣泛征求群眾意見的基礎上，將安置房主導房型由二樓直接澆筑斜坡屋面改為二樓平頂加隔熱層的二層半結構；在農民選房大會上，由移民建房理事會和各村共同主導召開，規則介紹、現場監督、單據填寫均由理事會成員和村民代表擔任開展，確保做到“廣泛參與、公平公正”。

（五）提前謀劃、三產融合，全力打造宜居宜業和美鄉村樣板

為實現淮河行蓄洪區農戶搬遷、農村宅基地制度改革與鄉村振興的有序有效銜接，黃灣鄉以“搬得出、穩得住、能發展”為目標，在協同推進淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革試點工作的同時，積極謀劃移民后期發展扶持計劃，一方面，結合“和我一起看淮河”旅游規劃和沿淮實際，以淮河行蓄洪區安全建設為主線，將水利工程和文化旅游等有機融合，推進農村人居環境整治和基礎設施建設，大力發展高效生態旅游農業和適應性強的特色產業，將農業現代化同旅游產業、餐飲娛樂、城鎮化建設等相結合，做足“農”、“水”兩篇文章，壯大二三產業，促進一二三產融合發展，打好文旅產業融合協同發展的組合拳，全面打造宜居宜業的“濱河小鎮、魅力黃灣”，打造鳳陽的“后花園”。另一方面，結合農村宅基地制度改革試點，在符合國土空間規劃和用途管制的前提下，積極推進退出宅基地統籌利用，按照“宜建則建、宜耕則耕”的原則，采取整理、復墾等方式，對退出宅基地有序開展整治，整治后可耕種的由村集體經濟組織統一發展農業生產；有入市意向的，則將退出的宅基地按國土空間規劃確定的經營性用途并依法登記后，按照農村集體經營性建設用地入市。例如，蔣集村通過實施宅基地有償退出和農戶異地置換取得節約的建設用地空間33.57 公頃，該村按照“一五四”的原則進行統籌利用，其中10%用于公共配套設施和公用服務設施用地建設，50%由村集體經濟組織用于發展農業生產，40%用于農村集體經營性建設用地入市交易發展小微創業園。

三、淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革協同的現實困境

（一）宅基地自愿有償退出政策難以落實

農村宅基地制度涉及到億萬農民切身利益，事關農村社會穩定和經濟發展大局。結合新一輪農村宅基地制度改革試點，如何圍繞建立權屬清晰、權能完整、流轉有序、管理規范的宅基地制度體系，賦予農民宅基地使用權作為用益物權更加充分的權能，關系到農民依法享有宅基地權益，更關系到農民的切身利益［12］。新《土地管理法》已明確規定農村村民退出宅基地應自愿有償，在探索農村宅基地自愿有償退出機制中，如何健全退出宅基地價格評估和補償機制，確保自愿退出宅基地的程序合法，確保退出宅基地的農民獲得合理補償，這是在實踐中能否有效實施宅基地退出的關鍵前提和重要基礎。2020 年11 月，農業農村部印發的《農村宅基地制度改革試點工作指引》中針對探索宅基地自愿有償退出機制，明確提出要健全退出宅基地價格評估和補償機制，確保退出宅基地和農房的補償合理、程序合法，切實保障農民合法經濟利益。結合鳳陽縣實際情況看，2021 年4 月，鳳陽縣印發《鳳陽縣農村宅基地自愿有償退出實施辦法（試行）》，該辦法中第五條規定“針對選擇暫時退出宅基地的農戶，補償金額由農民與村集體協商；針對選擇永久退出宅基地的農戶給予一次性貨幣補償，其中，面積在160 平米以內的按照鳳陽縣集體建設用地基準地價標準執行，面積超過160 平米的部分折半予以補償”。另外，第七條規定“對自愿退出合法擁有的農村宅基地，并承諾不再申請農村新宅基地的，在原有補償基礎上，按按戶內具有宅基地資格權的人口每人給予0.5 萬元宅基地退出獎勵”。

結合實地調研，筆者認為，按照鳳陽縣新一輪農村宅基地制度改革試點期內的有關政策，在實施淮河行蓄洪區農戶移民搬遷過程中，如果農戶退出宅基地后選擇分散安置且不再申請宅基地，則意味著選擇了永久退出宅基地，也就是農民自愿同時放棄了宅基地使用權和宅基地資格權，那么該農戶除了獲得原房屋和附屬物補償外，還應獲得同時退出宅基地使用權和宅基地資格權的一次性貨幣補償以及宅基地退出的獎勵。農業農村部出臺的《農村宅基地制度改革試點工作指引》明確要求試點地區要多渠道籌集宅基地退出補償資金，探索創新財政、金融政策，為農民自愿有償退出宅基地提供相應的資金保障。實際上，根據筆者的調研，由于鳳陽縣在推進新一輪農村宅基地制度改革試點中，針對探索宅基地自愿有償退出機制并沒有專項資金予以保障，使得黃灣鄉在推進淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革試點中，難以按現行的宅基地退出補償政策予以落實。實際上，黃灣鄉在實施淮河行蓄洪區移民遷建工作中，針對退出宅基地農戶的補償政策仍按《鳳陽縣淮河行蓄洪區安全建設安置補償方案》執行，根據該方案，針對選擇分散安置的搬遷戶，在獲得原有的房屋和附屬物補償外，可按應安置的戶籍人口每人0.5 萬元、每戶總額不超過1.5 萬元予以宅基地退出獎勵，筆者認為，根據《鳳陽縣農村宅基地自愿有償退出實施辦法（試行）》的規定，上述補償范圍缺失了對農戶退出宅基地使用權和資格權的合理補償。

（二）宅基地集體所有權行使主體尚未明確

農業農村部印發的《農村宅基地制度改革試點工作指引》要求試點地區探索宅基地“三權分置”實現形式，其中完善宅基地集體所有權行使機制、探索宅基地集體所有權的有效實現形式和行使方法路徑是探索宅基地“三權分置”的首要內容。筆者認為，按照《農村宅基地制度改革試點工作指引》的要求，完善宅基地集體所有權行使機制的重點是要明晰宅基地所有權歸屬、健全農村集體經濟組織宅基地管理制度。首先，明晰宅基地所有權歸屬要求根據農村集體土地所有權確權登記頒證成果，結合清產核資工作，將宅基地所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權；其次，健全農村集體經濟組織宅基地管理制度主要是明確農村集體經濟組織在宅基地規劃、分配、調整等方面的具體權利內容及對宅基地使用、流轉、退出、收益分配等進行審核和監督管理的權能。

根據筆者實地調研，淮河行蓄洪區安全建設項目作為國務院和安徽省人民政府實施的重大工程，聚焦淮河行蓄洪區經濟社會發展短板，重點任務是完成居民遷建，改善農村人居環境、保障群眾居住安全。黃灣鄉在開展淮河行蓄洪區農戶搬遷工作中，按照“政府主導、群眾自愿、統一規劃、逐步實施”的原則，結合美麗鄉村建設，協同推進居民遷建和宅基地制度改革，為保障搬遷農戶基本居住權、實現住有所居，該鄉從黃灣社區和吳窯村征用60 多公頃（1000 多畝）耕地作為農戶搬遷安置區用地，兩個村的被征土地已在鳳陽縣自然資源和規劃局備案，目前已建成20 多個農民小區，且大多農戶已搬遷入住。當前，鳳陽縣正結合農村宅基地制度改革試點工作有序推進房地一體的宅基地使用權確權登記頒證，但筆者在調查中發現，目前黃灣鄉實施淮河行蓄洪區安全建設項目的4 個村、3224 戶農戶還沒有開展房地一體宅基地確權登記頒證工作。究其原因，主要是因為已搬遷農戶的宅基地所有權主體尚未明確，宅基地集體所有權還未進行確權登記，導致宅基地集體所有權主體不明確。

（三）宅基地農戶資格權保障機制有待完善

2018 年中央一號文件首次提出探索宅基地“三權分置”，其中，保障宅基地農戶資格權旨在完善宅基地分配制度，保障農村集體經濟組織成員依法享有宅基地權益，保障農民基本居住權。結合當前正在推進的新一輪農村宅基地制度改革，宅基地資格權作為“三權分置”框架下新設的權利，是一項獨立于宅基地使用權的權利，也是農戶以戶為單位分配取得宅基地的權利，如何保障和實現農戶宅基地資格權顯然成為新一輪農村宅基地制度改革試點中重點探索的內容［13］?！掇r村宅基地制度改革試點工作指引》明確要求試點地區要在做好農村集體經濟組織成員身份確認工作的基礎上，按照“一戶一宅、限定面積”的原則，以戶為單位開展宅基地資格權人認定和登記工作，進而探索宅基地資格權的多種實現形式及完善農戶戶有所居的多種保障方式。

筆者認為，對農戶宅基地資格權進行認定登記，關乎哪些農村集體經濟組織成員可以認定為宅基地資格權人、哪些農戶可以以戶為單位分配取得宅基地［14］。根據《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發［2016］37 號），要統籌考慮戶籍關系、土地承包關系等因素，對農村集體經濟組織成員身份進行確認。根據《鳳陽縣農戶宅基地資格權認定和登記管理指導辦法（試行）》的規定，宅基地資格權的權利主體是農戶家庭，應結合農村集體經濟組織成員身份確認進行認定，以農戶家庭為單位進行登記，同時對農戶宅基地資格權實行動態管理。由于農村集體經濟組織建設滯后，農村集體經濟組織成員及其權利界定比較模糊，導致對農戶宅基地資格權的認定存在諸多現實難題，在實際操作中，難以將農村集體經濟組織成員的身份權與宅基地資格權劃上等號［15］，在認定宅基地資格權的過程中存在爭議，有些情形需要由農村集體經濟組織成員大會或成員代表會議表決決定是否認定為宅基地資格權人。再加上2019 年4 月出臺的《鳳陽縣淮河行蓄洪區安全建設安置補償方案》對需安置居民身份認定的條件作了明確規定，那么，被認定為需安置居民的能否與被認定為宅基地資格權人劃上等號呢？另外，針對選擇分散安置的且不再保留宅基地資格權的農戶，在什么情況下可以重獲宅基地資格權以保障其作為農村集體經濟組織成員依法享有宅基地權益？針對選擇異地置換的農戶，是否可以探索一定條件下的宅基地資格權固化途徑？上述問題成為黃灣鄉在協同推進淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革過程中存在的現實困境。

四、推進淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革協同的政策建議

（一）完善農村宅基地退出補償激勵政策

2019 年新修正的《土地管理法》第六十二條明確規定“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”。為了落實新《土地管理法》的上述規定，2020 年農業農村部印發的《農村宅基地制度改革試點工作指引》中針對探索宅基地自愿有償退出機制，也明確要求重點是落實允許進城落戶農民依法自愿有償退出宅基地的有關規定，尤其是針對宅基地自愿有償退出要區分暫時退出（退出使用權保留資格權）和永久退出（同時退出使用權和資格權）兩種不同方式，并針對不同宅基地退出方式制定相應的實施辦法和補償政策。鑒于此，結合新一輪農村宅基地制度改革試點中針對探索宅基地自愿有償退出機制的具體要求，筆者認為，如果政府制定的宅基地退出補償及獎勵政策是合理可行的，則會有助于增強農戶對政策的認知程度，提高農戶自愿退出宅基地的積極性，進而可以促進淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革協同推進。因此，就鳳陽縣而言，在協同推進淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革試點工作中，應以處理好農民和土地的關系為主線，圍繞保障農民基本居住權、完善宅基地制度體系，為了實現最大程度維護和實現農民的宅基地權益，強化宅基地對于農民的社會保障屬性［16］，筆者建議，一方面，需要結合當前很多農民已進城落戶的實際情況，對現行的農村宅基地自愿有償退出實施辦法中農民有償退出宅基地的兩種方式進一步細化，其中，針對永久退出方式的需設置農戶已進城落戶且在城鎮購買商品房的前提條件，如農戶滿足上述條件則鼓勵其永久退出宅基地，并給予符合規定面積的宅基地使用權和資格權一次性貨幣補償，同時給予一定的永久退出獎勵，如已在縣城或城鎮購買普通商品住房的，給予一定金額的購房獎勵；針對暫時退出方式的需設置農戶未進城落戶但有穩定住所（如同子女居住生活）且目前退出后不需集中安置的前提條件，如農戶滿足上述條件則鼓勵其暫時退出宅基地，并以長期保留資格權、未來可無償申請使用規定面積的宅基地作為補償，同時給予一定的暫時宅基地退出獎勵，如農戶在簽訂自愿退出協議起6 個月內退出的，拆除的房屋補償在原基礎上增加30%。另一方面，為了有效落實宅基地退出補償激勵政策、解決宅基地有償退出中的資金保障問題，在推進淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革試點中，可以積極探索實施淮河行蓄洪區農戶宅基地退出節余指標在縣域范圍內流轉交易的政策，即在縣域范圍內有償調劑使用，從而為協同推進淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革提供政策紅利和資金支持，宅基地退出節余指標流轉交易資金主要用于宅基地退出補償、獎勵以及農村基礎設施、公共服務設施建設等投入。

（二）明確宅基地集體所有權主體

根據農業農村部印發的《農村宅基地制度改革試點工作指引》中的要求，在推進新一輪農村宅基地制度改革試點工作中，要落實宅基地屬于本集體成員集體所有的有關規定，明晰宅基地所有權具體歸屬，完善宅基地所有權行使機制。事實上，從我國農村宅基地制度變遷歷程來看，隨著1962 年《農村人民公社工作條例（草案）》的出臺，我國農村宅基地“三級所有、隊為基礎”的農村集體經濟組織成員集體所有制就已確立［17］，后來在1982 年的《憲法》中明確規定了宅基地屬于集體所有。但是，長期以來，宅基地集體所有權主體是模糊的，農村集體經濟組織難以代表集體行使農村宅基地所有權［18］。鑒于此，結合《農村宅基地制度改革試點工作指引》的要求，從完善宅基地制度體系來看，首先，要明確宅基地集體所有權主體，將宅基地所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，只有明確了宅基地所有權主體，進而才能實現由該主體來行使集體所有權；其次，從健全農村集體經濟組織宅基地管理制度來看，要實現農村集體經濟組織在宅基地規劃、分配、調整等方面的權利就必須要確定宅基地所有權歸屬，否則難以真正實現上述權利。另外，從保障農戶住房財產權角度來看，為農戶宅基地確權登記頒證是其依法享有的權利［19］，只有給農戶的宅基地和農房確權頒證了，其住房財產權才能得到法律保護。鑒于此，只有將淮河行蓄洪區農戶搬遷中黃灣社區和吳窯村被征用為安置點的集體土地所有權主體明確了，才可以實現有效行使宅基地集體所有權，進而實現該宅基地所有權主體在宅基地規劃、分配、調整等方面的權能，同時也才能保護農戶住房財產權［20］。結合實地調研，由于在淮河行蓄洪區安全建設工程中，為了保障村民基本居住權，涉及到宅基地用地跨集體經濟組織的問題，因此要明確搬遷農戶現使用宅基地的所有權主體，筆者建議，可結合該鄉實際情況，將搬遷農戶現使用的原黃灣社區和吳窯村的集體土地所有權確權給黃灣鄉人民政府農民集體所有，即由黃灣鄉農村集體經濟組織作為宅基地所有權主體行使安置點的集體所有權，同時辦理集體土地所有權轉移登記工作。

（三）探索宅基地資格權多種實現形式

《農村宅基地制度改革試點工作指引》要求在新一輪農村宅基地制度改革試點中圍繞探索宅基地農戶資格權保障機制，探索宅基地資格權的多種實現形式，其中包括探索一定條件下宅基地資格權的保留和重獲機制。鑒于此，在協同推進淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革試點中，針對如何探索宅基地資格權的保留和重獲機制，結合實地調研，筆者建議，在宅基地資格權人認定登記的基礎上，符合下列情形的可以保留宅基地資格權。一是在淮河行蓄洪區農戶搬遷中認定有宅基地資格權且未進城落戶的農戶選擇分散安置的，在農戶自愿的前提下，可按暫時退出宅基地實施，農戶可向農村集體經濟組織申請保留宅基地資格權一定年限（具體保留期限由農戶和農村集體經濟組織協商決定），農村集體經濟組織按照“確權不確地”和“一戶一宅、限定面積”的原則保留宅基地資格權。二是結合探索宅基地“三權分置”，經農村集體經濟組織同意，農戶的宅基地使用權有償、有期限流轉給非本集體經濟組織人員的，農戶在宅基地使用權流轉期限內保留宅基地資格權。三是針對選擇永久退出宅基地的已進城落戶農戶，若因不適應城鎮生活或在城鎮難以生存等原因再回到原集體，在退還宅基地使用權和資格權補償款及永久退出獎勵后，經村民會議或村民代表會議討論同意后可重獲宅基地資格權。

（四）探索宅基地“有償調劑、競價擇位”機制

2022 年1 月，滁州市農村宅基地制度改革整市試點工作領導小組印發《滁州市關于開展跨農村集體經濟組織調劑宅基地試點的指導意見》，該意見提出在滁州市域范圍內具有宅基地資格權且符合“一戶一宅、限定面積”規定的農戶在各縣域范圍內可申請跨農村集體經濟組織調劑宅基地。因此，為進一步完善宅基地集體所有權行使機制，充分顯化農村土地的資產價值，實現農村集體經濟組織（村股份經濟合作社）在宅基地分配、調整、收益等方面的權能，結合《鳳陽縣農村宅基地有償使用辦法（試行）》中宅基地可以采用競價擇位進行有償調劑使用的規定，在協同推進淮河行蓄洪區農戶搬遷與宅基地制度改革中，可探索開展宅基地有償調劑競價擇位試點，對黃灣鄉域范圍內有宅基地資格權但未申請宅基地以及暫時退出宅基地（退出使用權保留資格權）等情形的農戶，可自愿申請參與宅基地競價擇位?？缂w經濟組織的宅基地競價擇位，需經接受方集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，同時應放棄原集體經濟組織的宅基地資格權。同時按照“取之于民、用之于村”的原則，由農村集體經濟組織自行合理確定宅基地有償使用費用途，建立宅基地有償使用費分配機制，按照村民自治和民主管理原則，健全有償使用費使用制度，嚴格有償使用費監管，確保宅基地有償使用改革有序推進。宅基地有償使用費用由村股份經濟合作社保管，并建立專項資金臺賬，主要用于本村公益事業、宅基地退出補償、產業發展和基礎設施建設，確保農民通過此項改革擁有更多獲得感。另外，宅基地有償調劑競價擇位費歸村股份經濟合作社所有，由村股份經濟合作社通過民主協商或民主自治方式決定資金用途。