關于山東省德州市土地適度規模經營情況的研究分析

李珍　張丙華

摘 要：引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營是當前實施鄉村振興戰略過程中國家和地方政府持續關注的熱點問題。文章通過開展專門調查研究，對山東省德州市土地適度規模經營的做法、問題進行了分析，并提出了意見建議。

關鍵詞：土地流轉 適度規模經營 問題 措施建議

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）02-135-02

近年來，山東省德州市委、市政府高度重視土地適度規模經營工作，先后印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度經營的實施意見》和《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》，積極培育農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體，引導農村土地有序流轉，發展多種形式適度規模經營，把更多小農生產引入現代農業發展軌道，探索農村土地所有權、承包權、經營權權利邊界和相互關系，完善“三權”運行機制，土地適度規模經營水平逐步提高。

一、主要做法及成效

（一）積極規范農村土地流轉

1.搭建土地流轉服務平臺?？h、鄉建立了農村土地流轉服務中心，發布土地流轉信息，做好土地流轉指導與服務?？h級建立農村土地承包經營糾紛仲裁委員會，涉農鄉鎮（街道）成立糾紛調解委員會，及時化解土地流轉糾紛。

2.規范土地流轉程序?？h級建立健全了農村土地流轉申報、登記、鑒證、調解、仲裁以及日常監管等一系列規章制度。規范土地流轉合同簽訂，流轉土地必須簽訂《農村土地承包經營權流轉合同》。目前，全市已簽訂流轉合同41.15萬份，涉及流轉土地342.32萬畝。認真做好土地流轉情況登記、整理、發布、歸檔工作，促進了土地流轉規范化。

3.豐富土地流轉方式。鼓勵經商及外出務工而無法從事農業生產的農戶，對外流轉承包地。目前，全市農村土地流轉總面積達415.98萬畝，占農戶承包地面積的50.74%，流轉方式涉及出租、轉包、股份合作、互換、轉讓等方式，流轉土地主要用于經營糧食、蔬菜、林果、棉油、養殖等多個行業。

4.探索土地流轉價格指導機制。積極探索農村土地流轉指導價格機制，武城縣制定《關于2018—2020年農村土地流轉交易價格的指導意見》，縣農村綜合產權交易監督管理委員會每三年發布一次指導價。齊河縣制定農村土地流轉指導價格，為流轉雙方進行價格協商提供參考。根據土地地類、等級、位置等不同，全市農村土地流轉平均價格在950元/畝左右[1]。

5.加大土地流轉用途監管。健全工商企業租賃農戶承包地準入和監管制度，強化對工商資本規模流轉土地的監督，堅決防止“圈而不用”、撂荒耕地、“非農化”等行為。

（二）多途徑實現土地適度規?；?/p>

1.通過新型農業經營主體流轉實現規?；洜I。目前，全市發展農民合作社1.47萬家、家庭農場8378家，其中市級以上示范社675家、市級以上示范農場501家。各類新型經營主體流轉土地242.38萬畝，其中流轉給合作社147.02萬畝；流轉給家庭農場56.07萬畝；流轉給農業企業26.74萬畝；流轉給其他組織12.55萬畝。農村閑散承包地向規模經營主體集中，一方面遏制了土地撂荒現象，實現了土地資源集約化利用；另一方面拓寬了農民增收渠道，既獲取了流轉收益，又實現了勞務創收。

2.通過農村土地托管服務實現規?；洜I。結合大田作物生長規律，根據農民生產需求，在糧食生產耕播、植保、收獲三大主要環節，引導社會化服務組織探索涵蓋“代旋耕、代機播、代田間管理、代病蟲害防治、代收割、代烘干、代銷售、代儲藏”等內容的托管服務。目前，全市發展各類農業生產托管服務組織4641個，農業生產綜合托管率達60%以上。例如，家庭農場、農民合作社在一定區域內托管農戶承包地，通過開展統一的農業作業服務，實現規?；?、集約化經營。臨邑縣富民家庭農場與5村280戶農民簽訂土地托管合同，托管土地達3000畝。農場實行“六統一”管理服務（統一供種、統一供肥、統一病蟲害防治、統一技術服務、統一機械作業、統一銷售農產品），統一收購糧食價格高出市場價0.2元/斤左右，每畝地比傳統種植模式增收400元以上，輻射帶動周邊1000余農戶小麥平均畝產550公斤以上、玉米平均畝產700公斤以上，畝均糧食產量比其他農戶高20%以上。

3.通過農村黨支部領辦土地股份合作社實現規?；洜I。市委、市政府出臺《關于推進農村黨支部領辦創辦土地股份合作社服務農業適度規模經營的實施意見》，注重發揮基層黨組織引領作用，創新推進農村黨支部領辦創辦土地股份合作社，依托鄉鎮為農服務中心，統購生產資料、統管生產環節、統銷農副產品，形成了“黨支部+土地股份合作社+為農服務中心”的農業生產新模式，探索實現小農戶與現代農業發展有機銜接的新路子。市黨組織領辦合作社數量已經達到4159個，覆蓋3272個村，入社群眾32.79萬戶。樂陵市花園鎮房家村土地股份專業合作社探索“黨支部領辦創辦合作社+股份經濟合作社”新模式，發揮黨建引領作用，引導農戶以流轉入股等形式把土地承包經營權流轉入股合作社，228戶農戶、1300余畝耕地承包經營權入股合作社。合作社以留蘭香、核桃樹、蜜薯、玫瑰花規?；N植為主，建設留蘭“提香”初加工項目，提煉植物精油，提升產業鏈提高附加值，探索實行“土地股”和“現金股”分紅模式，形成“1+1+X”（即：1為土地股和成員股，X為現金股）的收益分配新模式。農戶入股第一年保底分紅每畝1100元，以后分紅每年每畝遞增100元直至每年每畝1500元。村集體年底提取合作社當年純利潤的10%作為管理費。2020年實現村集體收入30余萬元，2021年村創業項目營業收入超過1000萬元，村集體收入超過60萬元，實現了村集體和農戶“雙增收”。

二、存在的主要問題

問題有：一是土地流轉難。農戶情況千差萬別、眾口難調，不少農戶戀土、小農經濟等思想重，土地成片流轉難;部分農民法制意識淡漠，規范流轉難[2]。二是資金籌措難。實現農業規?；洜I，規模經營主體首先要有雄厚的資金保障。據測算，經營耕地100畝，約需包括租賃土地費、大型農機具購置費、基礎建設費等在內的啟動資金50萬元以上，經營200畝需80萬元以上，經營300畝需100萬元以上，300畝以上每增加100畝需增加資金15萬元左右。面對巨大資金投入，加之信貸融資困難，規模經營主體普遍感到束手無策。雖然銀行加大了對“三農”信貸支持，但主要是3～5萬元的小額貸款，對規模經營主體的支持無疑是杯水車薪。三是設施配套難。農村基礎設施薄弱，已成為發展農業規模經營的嚴重障礙。如機耕道的缺失和落后，使得農業機械“進村下不了田”，只能“望田興嘆”。四是服務到位難。主要是保險服務缺位，農業保險單位保額對農產品成本或收益的覆蓋水平（即保障深度）依然較低。如德州市小麥、玉米農業保險承保規模覆蓋率已超過90%，但畝均保額僅能勉強覆蓋其畝產值的1/3，一旦發生災害，保險賠付對農業損失、生產經營者收益的補償能力有限。

三、措施及建議

（一）建立完善“五個機制”，逐步破解要素制約

1.建立人才培育招引機制。瞄準鄉村振興人才短板，加大人才引進培訓力度，充分挖掘培養“土專家”“田秀才”、經理人等農村能人，培養一批新型職業農民和農村黨組織帶頭人，特別是對現有合作社經營管理人員進行定向培養，提升他們的發展意識、管理水平，增強帶動能力。搭建鄉村創新創業平臺，優化農村發展環境，吸引大學生、科技人員等回流，鼓勵引導各類人才投身農業農村，投身鄉村振興，為農業農村發展提供人才保障。

2.建立土地承包經營權流轉工作推進機制。制定出臺《德州市加快培育新型農業經營主體和服務主體推進土地適度規?；洜I的實施意見》。建立健全縣、鄉、村三級聯動機制，充分發揮村黨組織的政治功能和引領作用，體現村集體經濟組織“統”的作用，在不改變土地集體所有權和農戶承包權的前提下，打破一家一戶分散經營模式，把分散土地集中起來，通過黨組織領辦合作社發展多種形式的農業適度規模經營。發揮農村土地承包經營糾紛調解仲裁機構的作用，及時化解土地承包經營糾紛，保障農戶合法權益。

3.建立資金政策保障機制。積極推進農村土地承包經營權抵押貸款，探索融資新模式，加強農業金融產品和服務的創新，大力引進工商資本，發揮省農擔公司信貸擔保作用，為新型經營主體發展提供擔保服務，解決“融資難”難題。通過財政獎補、項目扶持、示范社獎勵等方式加大對新型經營主體的扶持，對市級以上示范社給予貸款貼息，解決“融資貴”難題[3]。

4.建立合作社規范運行管理機制。實施新型農業經營主體提升工程，促進農民合作社規范發展，提高其土地規模經營能力和水平；繼續開展農民合作社示范社國家、省、市、縣四級聯創和示范家庭農場省、市、縣三級聯創，提升其發展規范化程度和示范帶動能力。注重培育家庭經營方式的新型主體，引導一定規模的專業大戶向家庭農場轉型。推介一批制度健全、運行規范的典型案例，加大宣傳推廣力度，營造適度規模經營的濃厚氛圍。

5.建立產業聯合體發展機制。構建“龍頭企業+合作社+家庭農場（農戶）”的產業聯合體，延伸產業鏈條，實現一二三產業融合發展，發揮聯農帶農作用，推動各類主體形成利益共享、風險共擔的利益共同體，讓農戶享受產業增值收益，帶領農民走上鄉村振興致富路。鼓勵承包農戶開展聯戶經營，發展農民合作社聯合社，引導聯合社與企業、高校、科研院所等深入對接，建立產業聯合體，形成企業聯合作社、合作社聯基地、基地帶農戶的產業模式，實現共同富裕。

（二）強化督導考核力度，充分發揮考核“指揮棒”作用

重點圍繞縣（市、區）是否出臺引導和規范土地經營權流轉的相關政策，“噸半糧”核心區是否全部實現規?；洜I，土地經營權流轉合同是否使用農業農村部印發的示范文本等內容開展督導。將推動土地適度規模經營納入經濟社會發展綜合考核指標體系，考核結果與獎懲掛鉤，力求考出改革攻堅的動力、實效、水平。通過督導考核進一步強化農村土地經營權流轉管理和服務，推動農村土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，實現農業增效、農民增收。

（三）加大土地承包政策宣傳力度，提高干部依法行政水平

加強政策宣傳，通過新聞、電視、廣播等媒體，舉辦培訓班、發放明白紙、宣傳車等形式積極開展“送政策下鄉”活動，多角度、全方位宣傳新《土地承包法》，使廣大干部群眾做到知法、懂法、守法，能依法維護正當權益，認真履行應盡義務。同時，各級要把農村政策培訓列入干部培訓的重要內容，使廣大農村基層干部深刻理解國家的土地政策，準確掌握法律法規的具體規定，提高廣大基層干部依法行政的能力，切實做到依法行政，依法辦事。

四、總結

隨著我國城鎮化和農業現代化深入推進，農村勞動力大量轉移，新型經營主體不斷涌現，土地流轉和適度規模經營發展已成為趨勢。土地適度規模經營重新建構了鄉村的社會關系網絡、農民特性、權威結構等治理生態，將現代性逐漸滲透到鄉村社會的細胞里，同時也使鄉村治理問題進一步顯露，要正確把握好土地適度規模經營的尺度，推動實現農業現代化發展。

參考文獻：

[1] 張丙華.三權分置下農村土地經營權抵押貸款運行機制創新——以山東省武城縣探索為例[J].消費導刊，2022（35）：99-102.

[2] 張粉嬋.加強與完善農村土地流轉的措施探討[J].新農民，2021（12）：11.

[3] 苑朋欣.山東抗日根據地農村經濟政策研究[M].人民出版社，2022.：105.

[4] 李榮.山東省高密市農村合作社發展現狀與經濟效益提升措施[J].農業工程技術，2019，40（14）：9-10.

（責編：趙毅）