我國工業棕地再開發影響因素研究

胡映潔　安頔

[摘要]隨著我國城市建設由增量開發進入城市更新時代，工業棕地的再開發也將成為未來城市更新的重要內容，而現有研究往往更重視工業用地再開發的經濟收益而對其環境影響關注不足。本文在總結國內外棕地再開發可能性影響因素研究的基礎上，分析我國工業棕地再開發的模式特征，運用2019—2022各省市自治區定期公布的建設用地土壤污染風險管控和修復名錄，聚類分析我國各地級市工業棕地再開發的特點，并運用多元線性回歸的方法實證研究我國各地區工業棕地再開發可能性的影響因素。研究發現：（1）我國工業棕地再開發形成了明顯的地方政府積極主導的特點；（2）我國各地區工業棕地再開發的情況可分為四類，分別為高修復發達城市、中等修復較發達城市、低修復較不發達城市以及高修復較不發達城市；（3）地方政府財力、城市產業結構調整以及房地產開發投資水平等因素影響我國不同地區的工業棕地再開發可能性?；谝陨涎芯堪l現，本文提出完善土壤污染防治基金的建立和使用，建立多層級的基金并向財政收入水平較低的地區傾斜以及鼓勵多元主體參與工業棕地再開發等政策建議。

[關鍵詞] 棕地再開發；開發可能性；影響因素

[中圖分類號] R197? ［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1000-4211（2024）01-0051-16

一、引言

黨的二十大報告提出推動綠色發展，促進人與自然和諧共生，將建設“美麗中國”作為2035年我國發展的總目標之一。其中，深入推進環境污染防治，深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰是建設美麗中國的重要主題。而土壤污染的預防與修復是凈土保衛戰的重要任務。近年來，我國城鎮化與產業發展已進入高質量階段，城市更新逐步取代增量開發成為未來城市建設的主要趨勢。我國原本工業用地比重就偏高，近年來在產業結構調整等多種趨勢作用下，工業用地的退出與再利用成為存量用地再開發的重點之一。根據國際經驗，這可能意味著我國工業棕地的環境風險將加速暴露。然而，由于土地資源日益稀缺，土地價值不斷上升，長期以來地方政府更多將盤活工業用地看作提升經濟效益的手段，而不夠重視其中可能存在的潛在環境風險，而導致“毒地”事件頻發。2016年出臺的“土十條”《土壤污染防治行動計劃》與2018年通過的《土壤污染防治法》，是土壤污染在政策層面得到重視的開始，制度化的保障使得土壤污染的防治取得了一定的成效。

從國內外已有研究來看，早期棕地研究更加關注再開發中環境修復的“成本—收益”，也即環境修復的效率問題，然而近年來，更多研究開始注意到棕地再開發中的公平性。由于土壤污染相對的不可移動性與持久性，暴露于此類環境風險的人群也具有更加明顯的社會經濟空間差異，棕地再開發的環境影響是國際上環境公平研究的一個重要內容（Lee & Mohai， 2012）?，F實中，發達國家的政策也經歷著變化和調整，如美國的棕地治理政策從最初的行政主導到關注經濟可行性，再到目前納入環境公平的考慮（高潔等，2018；蔡斌，2013）。但對我國棕地再開發問題進行研究的文獻還相對較少，主要呈現出以下特點：一是對工業用地再開發的研究多關注經濟效率的提升和土地利益的平衡（趙松和李超，2015；Hu et al.， 2019），而忽視了其中潛藏的環境代價；二是對棕地環境治理的研究以技術層面為主，包括風險評估方法（如Ren et al.， 2015）、土地管理（林慧穎等，2016）、城市規劃設計方法與案例（程曦等，2017；宋金敬等，2016）等；三是近年來，從社會經濟視角研究我國工業棕地再開發的內容逐漸增多，但以經驗借鑒為主（宋飏等，2015；王宏新等，2011），對本土政策和案例的實證研究還不充分，缺乏對我國工業棕地再開發的模式特點、運作機制、影響因素以及環境效益的本土化研究。

在對工業棕地再開發的已有研究中，棕地再開發可能性的影響因素是其中一個重要分支（如Tang&Nathanail， 2012; Williams， 2012; Longo&Campbell， 2017）。這是因為成功的再開發通常能夠更有效地降低棕地的環境風險，而研究影響棕地成功再開發可能性的影響因素，既可以解釋棕地再開發的運作機制，也有助于理解棕地再開發帶來的環境效應。而西方國家雖然在相關研究與實踐中積累了大量的經驗，但他們的經驗基于其新自由主義與去工業化的政治經濟背景以及不同的城市發展階段與模式，直接運用于我國新時代的背景之下具有較大局限性。在我國特殊的土地制度、工業用地更新的模式以及土地與房地產市場的總體趨勢等因素影響下，我國工業棕地再開發形成了地方政府積極主導的模式。在該模式之下，影響工業棕地得到成功再開發可能性的因素也很可能具有特殊性。

基于以上背景，本文將從已有研究經驗和我國特色的社會經濟制度背景出發，研究我國工業棕地再開發可能性的影響因素，為促進工業棕地安全的再開發，并同時減輕經濟負擔、維護環境公平提供政策建議。論文分為五個部分：第一部分對已有的棕地再開發影響因素研究進行分類總結和評述；第二部分基于我國的背景，總結我國工業棕地再開發的模式特點及其形成的原因；第三部分是對我國不同地區在《土壤污染防治法》出臺后工業棕地再開發情況的描述分析，并運用聚類分析的方法將各地區根據特征進行分類；第四部分采用多元線性回歸的方法，實證研究影響我國工業棕地再開發可能性的影響因素；第五部分提出本文的結論和相關政策建議。

二、已有棕地再開發影響因素研究綜述

就宏觀因素而言，已有研究顯示經濟發達地區的棕地被再開發的可能性更高。Tang和Nathanail（2012）以及Williams（2012）基于英國的國家土地利用數據庫的研究發現，英國棕地中被廢棄的地塊大多位于經濟相對衰落及基礎設施落后的區域，Longo和Campbell（2017）對英國21萬塊棕地的研究得到相似的結論。De Sousa（2006）對加拿大地方政府棕地再開發策略的研究發現，地區城市房地產市場的強弱影響著高投入低收益地塊的再開發可能性。社區的社會屬性差異同樣影響著棕地再開發的優先度。Eckerd和Keeler（2012）運用美國環境部（EPA）棕地數據庫中棕地修復的進程數據進行回歸分析，發現相比于少數族群聚集社區，貧困社區中的棕地得到修復和再開發的優先度更高，再開發的速度更快。

就微觀因素而言，許多學者發現棕地區位、交通可達性、歷史用途、周邊功能、地塊面積、產權類型以及污染程度等地塊屬性影響著其再開發的可能性。Alberini（2007）對美國科羅拉多州432塊VCP（voluntary cleanup programs）項目進行分析，發現地塊大小與周邊土地利用對自主修復與再開發意愿具有顯著影響，再開發價值越高的地塊越有可能被自主再開發，而其他因素的影響甚微（考察的其它因素包括地塊上的建筑及其密度，區位，是否享受棕地區或開發區的稅收優惠，房產稅等）。Guignet和Alberini（2007）則發現在巴爾的摩，工業區內大型的、資本強度更低的工業地塊進行VCP開發的可能性高于鄰近居住區的高強度開發地塊。Novosák等（2013）研究了捷克奧斯特瓦地區的棕地數據，證實了地塊污染程度及歷史用途對再開發可能性的顯著影響。Osman等（2015）對捷克全國的棕地數據進行分析，發現歷史用途為工業和軍事用途、地塊面積較大、公共產權的棕地更容易被成功再開發，而成功開發的棕地中，靠近鐵路、位于城市而非鄉村的地塊比例更高。有學者研究了英國和日本對“硬核”棕地再開發的策略，其中“硬核”棕地指的正是再開發可能性最低的一類棕地，這類棕地明顯的屬性包括地塊較小、污染程度高、土地價值低、周邊基礎設施落后以及所有權分散等（Otsuka et al.，2013;；Dixon， 2011）。本文通過下表（表1）對已有文獻中研究過的影響棕地再開發可能性的空間因素進行了匯總。

綜上所述，一方面，可以看到對棕地再開發可能性的研究主要關注了經濟、社會、空間等宏觀和微觀層面等多方面的因素，但是現有研究更多是驗證了不同因素對棕地再開發的影響，而對其中產生影響的機制解釋還不充分；另一方面，已有研究主要來自國外，國內還沒有相關文獻關注棕地再開發可能性的影響因素問題。由于我國獨特的土地制度背景和經濟發展階段，我國棕地再開發的影響因素及其機制與西方國家之間很可能存在較大差異。因此，隨著相關法律法規的完善，各地棕地名錄的建立及數據的積累，基于我國各城市棕地數據庫的棕地再開發影響因素研究是一個值得開展的議題。

三、我國工業棕地再開發的模式特點

（一）模式特點：地方政府積極主導

與國外工業棕地再開發中市場參與為主的特點不同，我國工業棕地再開發中地方政府的參與占據著明顯的主導地位。從各地公布的建設用地土壤修復與管控名錄來看，棕地的土地使用權利人為地方政府、地方土地儲備機構及國有企業開發平臺公司的地塊數量占比明顯高于其它類型的權利主體。以上海市為例，從2019年公布第一批建設用地土壤修復與管控名錄以來，截至2022年12月底，三年間共入庫地塊數131塊，總面積3959831.56平方米。其中，土地儲備機構（包括各區土地征收中心、土地儲備中心、土地發展中心等）持有的土地48塊，占比36.6%；各區政府及相關機構（區政府、管委會、區教育局等）持有土地8塊，占比為6.1%；各類國有開發平臺公司持有的土地72塊，占比為55%；工業企業僅持有3塊，占比2.3%。根據《土壤污染防治法》，進入各地土壤修復與管控名錄的地塊，必須在完成土壤修復之后，通過結果評估，才可移出名錄，進行下一步的出讓以及再開發使用。因此，這些名錄中地塊的使用權人，即進行建設用地土壤污染修復與治理的主體。

（二）形成原因

我國工業棕地修復與再開發中形成地方政府積極主導的模式，與我國特殊的土地制度、工業用地更新的政策與機制、土地與房地產市場的總體趨勢等因素相關。

公共土地批租制度與土地增值收益捕獲。與其他類型的污染治理不同，棕地污染的治理與土地開發的制度密切相關。棕地的環境修復不僅僅受到保護環境目標的驅動，也受到再開發之后帶來土地增值收益的經濟激勵（Catney et al.，2006；De Sousa，2000）。因此，盡管“污染者付費”在許多國家都是棕地修復中最基本的一個原則，但在棕地修復的實踐中，“誰受益，誰付費”則是另一個更常見的現實。在土地私有制的國家和地區，有相當一部分棕地修復的項目由進行棕地再開發從而可以享受土地未來增值收益的私人開發商負擔。但是，在不同的土地產權制度體系之下，棕地修復和再開發的模式可能會大不相同。在我國公共土地批租制度之下，地方政府通過土地收儲再出讓享受棕地再開發之后大部分的土地增值（Hu et al.， 2019）。因此，與西方土地私有制國家和地區不同，我國的地方政府常常在棕地修復中扮演更加積極主動的角色。

工業用地更新政策與機制。我國工業用地更新的政策也影響著棕地修復的模式。因為早期我國大量的工業用地的使用權是以劃撥或者協議的方式獲取的，成本非常低廉甚至為零，所以，為了捕獲工業用地更新中隨著用地性質調整帶來的巨大土地增值收益，土地收儲依然是大部分城市最穩妥的工業用地更新模式。自主轉型的政策機制在近十年來得到一定程度的創新，但更多應用于以工業用地和科技研發等產業功能為目標的更新（Hu et al.， 2019）。這也是我國棕地再開發中地方政府主導為主的重要原因。

土地與房地產市場的趨勢。伴隨著城鎮化進程對土地與房地產的巨大需求，土地價格不斷上漲。在1994年分稅制之后，土地出讓金更成為我國地方政府財政收入的主要來源。由于收儲并出讓一塊土地帶來的收益依然巨大，棕地修復的成本也很容易被土地出讓的收入覆蓋，因此，地方政府依然有著進行棕地修復的動力。但是，隨著近年來人口城鎮化放緩及房地產政策調控，以土地出讓金收入覆蓋開發成本的模式在部分地區已經開始出現難以為繼的狀況（劉守英等，2020），地方政府是否還能夠積極參與棕地修復并負擔修復的成本，可能隨著土地房地產市場的情況發生改變。

土壤污染防治法律法規的完善。2016年出臺的“土十條”《土壤污染防治行動計劃》與2018年通過的《土壤污染防治法》，是土壤污染在政策層面得到重視的開始，其對棕地污染的風險管控和修復做出了具體規定，強化了各地方政府執行棕地修復環境標準的制度保障。這樣的規制可能將促進地方政府在污染修復中的投入，也可能因為增加了棕地再開發的成本而使原本的再開發進程放緩。

四、我國工業棕地再開發地區特征的聚類分析

（一）研究數據及其特征描述

自2019年《土壤污染防治法》實施以來，我國各個省市自治區定期發布各地區的“建設用地土壤污染風險管控和修復名錄”及地塊的新增和移出情況。本課題于2022年底，對2019—2022年建設用地土壤污染風險管控和修復名錄定期公布3年以來，我國大陸31個省市自治區的名錄數據進行了搜集和匯總，構建了我國工業棕地數據庫。截至2022年12月31日，31個省市自治區共公布了1682塊需要土壤污染風險管控和修復的地塊，總面積約為120.1平方公里；其中仍在名錄中的在庫地塊1058塊，面積約為74.1平方公里；已經完成土壤修復并移出名錄的地塊為624塊，面積約為46.0平方公里（見表2）。

從時間趨勢來看，有55個地塊在2019年之前，各地方就已經納入相關修復與管控程序，但占比不高，工業棕地入庫與修復的高峰在2019年之后（如圖1）。這也顯示出《土壤污染防治法》出臺對棕地修復的促進作用。

從全國各省市自治區的情況來看，31個省市自治區中工業棕地地塊數量并非均勻分布，浙江省、重慶市、江蘇省、上海市和湖南省等省市棕地數量最多，其中浙江省166塊為工業棕地地塊數最多的省份；而寧夏、新疆、海南、內蒙和陜西的工業棕地數量很少，在5塊以下，而西藏自治區沒有進入名錄的工業棕地地塊。從已修復移出地塊數及其占比來看，移出地塊數量最多的為重慶市、浙江省和上海市，分別為81、75和70塊；移出地塊數占比最高的為北京市、貴州省和重慶市（如圖2、3）。

（二）地區聚類分析

本文對我國不同地區工業棕地得到再開發可能性的不同特征進行研究。采用聚類分析的方法，以各地區工業棕地的入庫地塊數、修復地塊數及各地區的經濟發展水平、地方財政水平、房地產投資等因素為聚類的基本因素，利用SPSS二階聚類分析工具，識別出我國不同地區工業棕地再開發在宏觀上呈現出的不同模式。

聚類因素。根據上文對工業棕地再開發影響因素的總結和探討，本文選擇以下幾個變量作為聚類分析的主要因素。

工業棕地總地塊數：根據2019—2022年各省市自治區公布的“建設用地土壤污染風險管控和修復名錄”整理出各地級市曾入庫的所有工業棕地地塊總數（BF_NO）。

已修復移出地塊的比例：根據名錄中“移出地塊”情況，整理出各省市自治區及各地級市已經移出的地塊占比（BF_OUTP）。

經濟發展水平：根據《中國城市統計年鑒2020》中各地級市的統計數據，選取地區生產總值（GDP）及人均地區生產總值（PGDP）指標。

地方財政水平：根據《中國城市統計年鑒2020》中各地級市的統計數據，選取地方財政收入（FIN_IN）及地方財政支出（FIN_EX）指標。

房地產發展水平：根據《中國城市統計年鑒2020》中各地級市的統計數據，選取地方房地產開發投資（REAL_INV）指標。

根據整理，我國從2019—2022年底，共有219個地級市公布了其建設用地土壤污染修復地塊。根據各地級市工業棕地總地塊數、已移出地塊占比、GDP、人均GDP、地方財政收入、地方財政支出、地方房地產開發投資等變量進行聚類分析，聚類結果的質量良好，平均silhouette為0.6。聚類概況如下表（表 3）所示，219個公布了工業棕地的地級市最終被聚為4類，最大聚類大小為146個地級市，占比66.7%；最小聚類大小為5個城市，占比2.3%。

從預測變量重要性（如圖4）來看，重要性最高的指標為GDP，其次為地方房地產開發投資以及地方財政支出水平，地方財政收入水平以及已修復移出地塊數占比也具有較高的預測變量重要性，工業棕地的總地塊數以及人均GDP的變量重要性相對較低?？梢钥吹揭研迯鸵瞥龅貕K的占比是此聚類分析中具有較高重要性（71%）的變量，與我們的研究預期是一致的。

根據四類地區各聚類變量的特點（如表 4），可以總結提煉其特征。將四類城市的各個聚類變量標準化之后來看（如圖5），四類地區各具有一定特點：第一類城市所有指標都在平均值之上，顯示出發達的經濟水平和高棕地修復水平；第二類城市各類指標都處于中游，顯示出較為發達的經濟水平和中等的棕地修復水平；第三類和第四類城市的經濟發達程度都處于下游，棕地的總地塊數也并不多，但差別在于第四類城市具有很高的棕地地塊移出比例?；谶@些特點，本研究將四類城市分別總結為：高修復發達城市、中等修復較發達城市、低修復較不發達城市以及高修復較不發達城市。

高修復發達城市。這類城市的工業棕地總地塊數較多，修復比例也較高，平均地塊數81.2塊，平均修復比例46%。同時，這類城市也是經濟發展水平最高、地方財政收支水平最高以及房地產開發投資水平最高的城市。這類城市有5個，分別為重慶、上海、廣州、北京、深圳。

中等修復較發達城市。這類城市的工業棕地總地塊數相對較少，修復比例處于中等水平，平均地塊數19.95塊，平均修復比例28%。同時，這類城市具有較為發達的經濟發展水平、地方財政收支水平以及房地產開發投資水平。此類城市有21個，分別為杭州、天津、南京、成都、大連、青島、合肥、無錫、武漢、常州、寧波、蘇州、南通、昆明、濟南、佛山、福州、長沙、泉州、鄭州、西安。

低修復較不發達城市。這類城市的工業棕地總地塊數最少，一般只有幾塊，修復比例處于最低水平，有不少城市沒有成功修復和移出過棕地地塊，平均地塊數3.66塊，平均修復比例0.08%。同時，這類城市的經濟發展水平、地方財政收支水平以及房地產開發投資水平都處于下游。這類城市有146個，為地級市中的大多數。

高修復較不發達城市。這類城市平均的工業棕地總地塊數量較少，修復水平卻非常高，平均地塊數6.66塊，平均修復比例77%。這類城市的經濟發展水平、地方財政收支水平以及房地產開發投資水平也處于中下游。這類城市總共有47個。但這類城市的各統計變量的方差較大，特別是地塊總數變量，有三個城市的總地塊數在20塊以上，最高為61塊，而5塊以下的城市有31個。修復比例較高的原因一方面在于這些棕地總數較少的城市只有1～2塊棕地，只要有一塊棕地修復，則可達到很高的修復比例；另一方面在于有部分城市雖經濟總量較不發達，但仍達到了較高的修復比例，如貴陽市、黔南布依族苗族自治州、黃石市等，原因可能在于這些城市中棕地集聚區在某些機會中得到了整體性的再開發。

從空間上看：第一類城市為北上廣深與重慶市；第二類城市大部分為省會城市以及歷史上的工業城市，因此需要修復的工業棕地數量也較多；第三類城市為一般地級市；第四類城市中包含了一些正在產業轉型中的工業城市。

五、我國工業棕地再開發可能性影響因素的實證研究

（一）理論假設

根據已有研究以及對我國工業棕地再開發特征的初步分析，本文構建多元線性回歸模型對影響我國各地區工業棕地再開發的影響因素進行實證研究。

根據已有研究，地方經濟發展的水平是影響工業棕地再開發可能性的重要因素，但為什么經濟發展水平更發達的地區工業棕地得到再開發的可能性更高，其影響的機制和路徑沒有得到更具體充分的討論。一種可能的解釋是，在這些城市中，地方經濟發展水平越高，房地產開發市場越活躍，工業棕地再開發的“成本—收益”更優，因此得到再開發的可能性就越高。在De Sousa（2006）的研究中通過對加拿大主要城市棕地再開發情況進行問卷調查和案例研究，作者發現房地產市場越發達的城市，棕地得到再開發的確更加容易；但另一方面，他還觀察到，在一些房地產市場低迷的城市，地方政府的支持（財政和管理上的）仍可以促進棕地再開發的進行，因此可以說，地方政府的財政和治理水平，也是棕地再開發的重要影響因素。

而在我國，由于地方政府及其相關機構在工業棕地再開發中的積極角色，進行棕地修復再開發的影響因素和機制與西方城市可能存在一定區別。進行棕地再開發首先需要投入大量土壤修復的成本，在我國地方政府主導的模式下，地方政府投入棕地再開發的能力和意愿，成為影響棕地再開發可能性的關鍵因素。從地方政府投入能力的角度來看，一方面，地方財政水平影響地方政府是否有足夠的預算投入棕地修復，另一方面，由于棕地修復的成本最終還是由土地收益來平衡，因此，地方經濟越發達，土地需求越高，其平衡成本的能力也越強。從地方政府投入意愿的角度來看，根據已有對地方政府在財政支出、土地出讓及項目開發等多方面行為的研究，地方政府“以地謀發展”的模式會促進其增加工業用地的供給來招商引資，并增加居住等經營性用地的供給來獲得更多的土地出讓收入（劉守英等，2020）；另一方面，財政分權的背景下，地方政府會傾向于進行經濟性的支出，而對環境支出等造成擠出效應（辛沖沖和周全林，2018；李正升等，2017）。因此，在棕地再開發中，更有可能激勵地方政府支出的是可以帶來經濟性收益的因素，其中，因為棕地修復再開發后可出讓獲得土地出讓收入，也可用于引進新的產業，所以土地出讓沖動以及產業轉型升級的訴求，都可能成為正向影響地方政府投入棕地修復的因素。

因此，本研究除了將經濟發展水平變量作為自變量之外，還將地方財政水平、房地產開發投資水平、產業結構等變量納入研究，試圖驗證我國各地區工業棕地再開發可能性的影響因素和機制。其中房地產開發投資的水平可以用于衡量地方房地產開發的活躍程度，其為影響地方政府平衡棕地再開發成本和土地出讓沖動的因素；而產業結構指標可以衡量城市“退二進三”和產業轉型升級的訴求，其通過影響地方政府的土地需求進一步影響其投入棕地再開發的意愿（如圖6）。

（二）研究數據與變量

本研究仍以2019—2022年“建設用地土壤污染風險管控和修復名錄”定期公布3年以來全國各省市自治區的工業棕地地塊數據庫為基礎，匯總出各地級市層級的工業棕地總地塊數以及已修復移出地塊數，作為因變量；以《中國城市統計年鑒2020》中各地級市的經濟發展、產業結構、財政收支以及房地產投資數據，作為自變量。在樣本的選取上，本研究以公布了工業棕地地塊數據的219個地級市為研究對象。

因變量為已修復移出地塊數。理論上一個地區已修復移出地塊數的絕對值以及已修復移出地塊占比均可以體現工業棕地修復與再開發的可能性。但由于數據庫中存在大量的只有1～2塊棕地并已修復的城市，這樣的城市已修復比率為100%或50%，相對較高，但這樣的個案偶然性較高，其特殊影響因素難以從宏觀上衡量，造成已修復移出地塊占比的數據難以真正反映出一個地區工業棕地得到修復的可能性。因此，本研究選取已修復移出地塊數的絕對值作為因變量。這個變量更能反映一個地區修復工業棕地的意愿和能力。但這個變量與總地塊數有非常高的相關性，一個地區如果總地塊數較少，也會限制其移出地塊的數量，為解決這個問題，進行將按照不同總地塊數進行分組回歸。

選取以下自變量加入模型：地區生產總值、人均地區生產總值、地方財政收入、地方財政支出、房地產開發投資總額、第三產業產值/第二產業產值。這些變量分別反映各地區的經濟發達程度、地方財政水平、房地產市場活躍程度以及產業結構特征。

（三）回歸結果

為了排除變量之間共線性和內生性問題，本研究共進行了四次回歸?；貧w模型1將所有待研究影響因素的變量均加入模型進行回歸；模型2、3剔除共線性診斷中存在較嚴重共線性問題的變量；模型4、5按照總地塊數進行分組（總地塊數大于等于10為模型4，小于10為模型5）回歸?；貧w結果如表5所示。

從回歸結果來看，模型1顯示地區生產總值與地方財政收入和支出三個變量具有較高的多重共線性，因此，在模型2、3中剔除了地區生產總值與地方財政支出/收入兩個變量；模型2、3顯示人均地區生產總值、地方財政收入/支出以及房地產開發投資總額對移出地塊數具有顯著影響，其中地方財政收入/支出與房地產開發投資總額的影響為正，而人均地區生產總值的影響為負；模型4、5分組后，發現在總地塊數大于等于10的分組中，相關變量仍顯著，且擬合效果更好；但總地塊數小于10的分組中，各變量都不再顯著，這是因為在地塊總數很少的城市中，影響工業棕地再開發的隨機擾動更多，無法通過回歸分析來證實相關因素的影響，但總地塊數較多分組的回歸結果仍可為影響因素的顯著性提供一定證據。綜合五個模型的回歸結果，可以得出以下一些結論：

第一，地方政府財力水平越高，工業棕地修復與再開發的數量越多。由于財政收入與財政支出之間具有共線性問題，模型中進行了剔除。模型2、3分別放入財政收入和支出進行回歸，得到的結果是類似的，放入地方財政支出的模型擬合度相對更高但相差不大。這說明不論是財政收入還是財政支出變量所代表的地方政府財力水平，對工業棕地修復與再開發都帶來正向影響。

第二，人均地區生產總值越高，工業棕地修復與再開發的數量越少。在模型3與模型4中，人均GDP對移出地塊數的影響均顯著為負?？赡艿慕忉屖?，人均地區生產總值反映了一個地區經濟發展與產業結構轉型所處的階段，人均GDP最高的城市和地區已經進入產業結構轉型的后期，“退二進三”的進程接近尾聲，因此，很多易于修復的工業棕地已經得到了再開發，而沒有進入近3年的棕地名錄。而人均GDP相對較低的城市和地區，正處于“退二進三”的關鍵時期，需要轉型的工業地塊更多，因此呈現出人均GDP與移出地塊數之間的負向關系。模型中另一個變量“第三產業產值/第二產業產值”雖不顯著，但其系數在模型中也均為負值，體現了產業結構轉型階段與工業棕地修復之間的關系。

第三，房地產開發投資水平對工業棕地修復再開發的可能性有正向影響。在模型2、3、4中，房地產開發投資水平對已修復移出地塊數具有顯著的正向作用，根據前文的理論分析，一方面，房地產開發投資水平越高，地方政府對土地的需求越高，為了供應更多土地進行再開發，地方政府也將更有動力投入工業棕地的修復；另一方面，房地產開發投資水平越高，地方政府出讓土地獲得土地收益，進而平衡土壤修復成本的能力也越強，因此也對工業棕地再開發的可能性帶來正向影響。

綜上所述，通過對我國各地區工業棕地再開發影響因素進行回歸分析，驗證了地方財政水平、房地產開發投資水平以及產業結構因素對工業棕地再開發可能性的影響。其中，地方財政水平、房地產開發投資水平對工業棕地再開發的可能性有正向影響，而產業結構“退二進三”中的城市，也更傾向于進行工業棕地的再開發。另外，由于研究數據的限制（土壤污染與修復名錄從2019年才開始公布），此回歸分析的結果還需要更多的驗證。后續，應開展對相關城市的實地調研和案例研究，來進一步驗證相關因素對工業棕地再開發可能性的影響。

六、結論與政策建議

在產業轉型及土地資源緊缺的背景下，我國有大量存量工業用地面臨再開發壓力，但目前的政策與研究更多將工業用地再開發作為提升經濟效益的手段，對其潛藏的巨大環境風險重視不足。本文將環境變量引入工業棕地再開發研究，理論分析我國工業棕地再開發的模式，刻畫我國各地區工業棕地再開發的不同特征，探討工業棕地再開發可能性的影響因素。研究發現：（1）我國工業棕地再開發有著明顯的地方政府積極主導的模式特征；（2）我國工業棕地再開發存在著明顯的地區差異，總體上可以分為四類城市：高修復發達城市、中等修復較發達城市、低修復較不發達城市以及高修復較不發達城市；（3）地方政府財力及城市產業結構影響我國不同地區工業棕地再開發的可能性，房地產市場投資通過影響地方政府工業棕地再開發的意愿間接影響工業棕地修復再開發的可能性。

綜合以上研究結論可以發現，在地方政府主導下，各地區工業棕地再開發的可能性受到政府財力的顯著影響，這意味著財力水平越高、房地產發展意愿越高的地區，工業棕地得到再開發的可能性越高，這很可能帶來地區之間環境風險分布的不公平?；诖?，本文提出以下政策建議：

一是完善土壤污染防治基金的建立和使用，建立多層級的基金，向財政收入水平較低的地區傾斜。目前，我國棕地環境規制政策中鼓勵各省市自治區建立自己的土壤污染防治基金，但是在國家層面和地級市層面，并沒有建立相關基金的政策引導，而實際建立基金的省市并不多。根據本研究得出的結論，各地區進行棕地修復和再開發的可能性與地方的財政收入支出有較大的相關性，財力水平差異帶來的修復投入差異可能加劇地區之間的環境不公平，而政府性的基金可對減輕這種不公平發揮重要作用。

二是鼓勵多元主體參與，完善公眾監督機制。除了污染責任者和政府之外，開發商以及非營利機構也是參與棕地環境治理的重要主體。雖然在過去，我國的地方政府在棕地修復與再開發中積極主導，也取得了環境修復和經濟開發平衡較為良好的效果，但隨著土地財政模式的轉型，完全由土地增值收益來買單的修復模式很可能遇到阻礙，吸引市場主體和非營利機構的參與對未來棕地修復和再開發的順利進行也有著重要意義。政府可以通過稅收、低息貸款等手段激勵市場主體參與，增加開發商開發棕地的積極性；積極培育社會棕地環境治理的第三方，如環境治理的第三方產業聯盟等；并可以試行棕地環境治理的責任保險制度，鼓勵多元主體參與到棕地環境治理的進程中。為了減輕和避免西方國家出現的市場激勵帶來的環境修復收益的空間不公平，需要在激勵市場的同時，進一步建立健全公眾的參與和監督機制，保障棕地再開發過程中的公眾利益。

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The Influencing Factors of Industrial Brownfield Redevelopmentin China

Hu Yingjie1? An Di2

Abstract： As China's urban development enters the era of urban renewal， the redevelopment of industrial brownfield will also become an important element of future urban renewal， while existing studies often pay more attention to the economic benefits of industrial land redevelopment and pay insufficient attention to its environmental impact. On the basis of summarizing the research on the factors influencing the possibility of brownfield redevelopment， the paper analyzed the characteristics of the mode of industrial brownfield redevelopment in China， use the list of risk control and remediation of soil pollution on construction land regularly announced by provinces， municipalities and autonomous regions in 2019—2022， cluster analyze the characteristics of the redevelopment of industrial brownfield in each province in China， and use the method of multivariate linear regression to empirically study the factors influencing the possibility of redevelopment of industrial brownfield in each province in China. The study found that （1） the redevelopment of industrial brownfield in China is characterized by the pro-active role of local governments; （2） the redevelopment of industrial brownfield in various regions of China can be divided into four categories， namely， highly remediated developed cities， moderately remediated developed cities， low remediated developing cities and highly remediated developing cities; （3） the financial strength of local governments， industrial restructuring， as well as the level of investment in real estate development affect the redevelopment possibilities of industrial brownfield in different regions of China. Based on the above findings， this paper proposes to improve the establishment and utilization of the soil pollution prevention fund， establish a multi-level fund， tilt the fund to areas with lower levels of financial income， and encourage the participation of multiple actors in the redevelopment of industrial brownfields.

Key Words：Brownfield Redevelopment; Development Possibilities; Influencing Factors

[收稿日期] 2023-09-21

[基金項目]環境規制影響下城市工業棕地再開發的模式及空間效應研究（國家自然科學基金青年科學基金項目，編號：41901199）；上海工業棕地再開發的環境空間效應研究（上海社會科學院2023年度院重大系列課題“美麗中國”研究系列）。

[作者簡介]胡映潔，上海社會科學院應用經濟研究所，副研究員，研究方向：城市更新與土地政策；安頔，上海師范大學全球城市研究院，助理研究員，研究方向：城市與區域規劃，城市網絡。