黨建引領城市基層治理的路徑研究

祁欣欣　王玉倩

［摘要］作為國家治理的基石，基層治理體系和治理能力的現代化直接影響國家治理體系和治理能力現代化的進程。黨建引領城市基層治理是符合中國國情的黨領導的社會治理共同體道路。針對石家莊市黨建引領城市基層治理存在的現實問題，通過強化基層黨組織建設、整合治理資源、構建信任機制，不斷提升社會治理體系和治理能力現代化水平。

［關鍵詞］黨建引領；城市基層治理；協調；整合；信任

［中圖分類號］D669 ? ［文獻標識碼］A ? ［文章編號］1009-0169（2024）03-0019-05

作為國家治理的基石，基層治理體系和治理能力的現代化直接影響國家治理體系和治理能力現代化的進程。在《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中指出，“把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的主線，以改革創新精神探索加強基層黨的建設引領社會治理的路徑”[1]。這是首次以中央文件的形式提出“加強黨的建設引領社會治理”的概念，并對社區治理做出重要的戰略布局。由此，極具“中國特色”的黨建引領城市基層社會治理成為提升基層社會治理體系和治理能力現代化水平的重要命題。

一、新時代黨建引領城市基層治理的生成機理

經過七十余年的社會治理實踐，經歷計劃經濟時代的單位制模式、改革開放后形成的社區制模式，新時代背景下，我們終于走出一條符合中國國情的黨領導的社會治理共同體道路。在《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中指出，我國社會治理的目標是“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[2]。新時代黨建引領城市基層治理依賴于堅持黨對城市基層治理的全面領導，以黨建引領發揮獨特的治理優勢；堅持構建共建共治共享社會治理格局，以“一核多元”的治理架構提升治理效能；堅持以人民為中心的政治立場，以增進人民福祉為實現善治的出發點和落腳點。

（一）堅持黨對城市基層治理的領導核心地位

“堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面”[3]。2019年中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》指出，“加強和改進城市基層黨建工作，把城市基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘”。黨建引領城市基層治理從本質上來說是對社會變遷的有效回應和再思考，是我們一步一個腳印探索出的符合中國國情的社會治理重要經驗。面對加強黨的全面領導和推進城市治理體系和治理能力現代化的雙重時代背景，黨建引領城市基層治理成為重要的實踐命題。

（二）堅持構建共建共治共享社會治理格局

黨的十九大報告指出，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”[4]。共建共治共享治理理念是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，堅持構建共建共治共享的社會治理格局是加強和創新社會治理的重要舉措。這一格局首先強調的是“一核多元”、依靠多主體共同參與治理的基本要求，其次明確了“以增進人民的福祉為出發點和落腳點”、全體人民共享改革發展成果的目標指向。

（三）堅持以人民為中心的政治立場

人民是歷史的創造者，是黨執政興國和有效推進黨建引領城市基層治理最大的依靠和底氣，以人民為中心的發展思想是以深厚的中華優秀傳統文化為思想根基，經過深刻的馬克思主義唯物史觀的淬煉，歷經時代的檢驗，已經成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要法寶。在黨建引領城市基層治理的重要實踐中，堅持以人民為中心的政治立場需要尊重人民的首創精神，不斷滿足人民日益增長的物質和文化需要，滿足人民“自我實現”“自我提高”的價值需求，增強人民的獲得感、幸福感。

二、整體性治理理論框架下黨建引領城市基層治理的三重邏輯

整體性治理理論聚焦于通過將治理中的各要素重新協調整合，使黨政主導下社會治理應當由分散走向整體，進而打破“碎片化”治理困境，節約治理成本，提升治理效能。整體性治理理論的概念首先由英國學者安德魯·鄧西爾提出，后由英國學者佩里·?？怂怪匦录右躁U釋并建立了整體性治理的理論體系，其核心概念中包含治理需求、目標導向等一系列治理要素，強調通過“協調”“整合”“信任”等機制達成多部門的整體性優化和公共目標的實現。在國家治理體系和治理能力現代化建設的大背景下整體性治理理論中協調、整合、信任三重邏輯著眼于治理的整體性與協調發展，更加契合我國黨建引領城市基層治理的現實。

（一）協調邏輯：“總攬全局、協調各方”，把穩政治方向

協調即“政府機構間為發展聯合性和整體性工作，聯合信息系統、機構間對話、共同規劃和決策過程”[5]。堅持基層黨組織的在城市基層治理中的領導核心地位是整體性治理理論框架下協調機制發揮作用的基礎。在紛繁復雜的社會治理實踐中，協調邏輯不是簡單的資源調配、協商對話，而是要求基層黨組織充分發揮領導核心作用，從而打破多元治理主體間的協同障礙。在協同邏輯下，一是要加強基層黨組織建設，完善黨建引領城市基層治理的頂層設計和戰略部署，強化基層黨組織對社會治理的政治引領，錨定治理目標；二是要堅持舉旗幟、聚民心，培育紅色文化，把穩政治方向。

（二）整合邏輯：破解“碎片化”治理困境

推進基層治理體系和治理能力的現代化迫切需要基層黨組織將政治優勢轉化為治理優勢。整體性治理框架下，黨建引領城市基層治理中的整合更偏向于政治整合，即“占優勢地位的政治主體，將不同的社會和政治力量有機納入到一個統一的中心框架中，實現政治社會一體化，維持社會穩定和國家認同的過程”[6]。整合的目標在于破解社會治理的“碎片化”困境，推動多元治理要素有機整合。在整合邏輯下，一是要堅持共建共治共享的治理理念，搭建“一核多元”的治理架構，建立多元治理主體間的協商對話機制，完善治理資源共享機制，整合城市基層治理資源推動黨建引領城市基層治理制度化、規范化；二是堅持以人民為中心的治理理念，強化增進治理效能。

（三）信任邏輯：構建政治信任和社會信任

熟人社會中的信任是基于親緣關系和地緣關系建立起來的，其“本質上是一種習俗型信任，或者說，它是一種不具有普遍性的信任”[7]14。陌生人社會和多元開放社會中的信任是建立在契約基礎上的，這種契約型信任是深深根植于“現代化的制度性承諾及制度性承諾的可信賴性之中的”[7]24。在黨建引領城市基層治理的實踐中，信任邏輯包含政治信任和社會信任兩個層面。政治信任是一種自下而上建立的信任，多指民眾對政黨及政策的信任和認同，建議政治信任可以降低政策執行成本和障礙，提升政策執行效果。社會信任指社會個體對其他個體或群體間多元治理主體間的認同與期待，社會信任的廣泛建立可以降低各主體間的博弈成本，大幅提升合作意愿。在信任邏輯下，一是要以價值引領凝聚價值共識，強化情感紐帶，培育紅色文化，提升政治信任；二是要建居民互動、監督渠道和機制，增進各主體間社會信任。

三、石家莊黨建引領城市基層治理的實踐與困境

在黨建引領城市基層治理的具體實踐中，石家莊市秉承“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，突出政治引領，聚焦提升治理效能，以創建“全國市域社會治理現代化試點合格城市”為契機，啟動了創建“紅色物業”、城鎮老舊小區改造、城市更新等一系列專項行動，持續構建共建共治共享城市基層治理格局，為奮力開創現代化、國際化美麗省會城市的目標打下了堅實基礎。

（一）黨建引領軸心初步形成，引領存在“懸浮化”問題

黨的二十大報告指出，“加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”[8]。石家莊市將加強城市基層黨建作為城市基層治理的有力抓手，一是“全面建立健全市、區、街道、社區四級聯動體系”[9]，實現四級黨組織廣泛覆蓋、有效聯動。二是堅持黨建引領細化網格化管理，形成“社區黨委（總支）—網格黨支部—樓棟黨小組”三級組織架構。三是成立市級物業管理行業黨委，通過扎實推行社區“兩委”與物業服務企業管理層“雙向進入、交叉任職”實現對物業黨組織的政治引領、同頻共振。四是在石家莊市建設省級標準黨群服務中心、建設“紅色驛站”打造黨建引領的宣傳陣地，不斷探索黨建引領城市基層社會治理新形式。目前石家莊黨建引領城市基層治理中仍然存在引領“懸浮化”問題。一方面，雖然在一定領域內實現了黨建網絡全覆蓋，但是一些基層黨組織建設標準不高、規范性有待加強，缺少深層次的嵌入機制。另一方面，黨建引領與城市基層治理具體工作“脫嵌”，重形式、輕實效，無法精準對接城市基層治理新需求。

（二）共建共治共享社會治理格局顯成效，治理仍顯“碎片化”

“一核多元”的治理結構是我國城市基層治理的重要創新。石家莊市著力構建共建共治共享的城市基層治理格局，基層黨組織將包括社區居委會、業委會、物業企業、社會組織、社區居民在內的多元治理力量有效整合，激發黨建引領城市基層治理新活力。一是以黨群聯席會議制度積極構建多元治理主體溝通渠道和平臺，協商解決社區居民最關心、最直接、最現實的利益問題。二是完善多元治理主體參與聯動機制，深化以民情懇談會、社區聽證會為代表的治理協商機制。三是打造“全國市域社會治理現代化試點”，“‘一站式矛盾糾紛多元化解模式被確定為全國優秀創新經驗”[10]。四是著力推進老舊小區改造工程，2023年共改造364個城鎮老舊小區，有效提升居住品質。五是制定社區物業企業“四高一強”服務標準，社區服務提質增效，著力打造“保姆式”個性化精準服務。目前石家莊市黨建引領城市基層治理仍顯“碎片化”。一方面，治理要素協同“碎片化”，引領平臺存在疊床架屋問題，配置存在重復性，形式創新大于治理效能，治理資源整合效率不高，社區高效服務供給不足。另一方面，多元共治在一定程度上呈現黨建引領“動員式參與”與多元治理主體“被動式參與”的“一熱一涼”現狀，社會力量和社區居民的治理力量尚未充分挖掘。

（三）公共文化服務高質量發展，價值引領有待進一步深化

文化是一個城市的記憶與靈魂，文化治理體系和治理能力現代化是社會治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，推進公共文化服務高質量發展對于舉旗幟、聚民心，凝聚價值共識具有重要的現實意義。石家莊著力推動公共文化服務高質量發展，一是堅持以黨群活動中心和社區宣傳欄為陣地大力弘揚社會主義核心價值觀，涵養紅色文化，凝聚多元治理主體的價值共識。二是印發《石家莊市推動公共文化服務高質量發展實施方案》，制定一系列措施提高基層公共文化服務和設施建設水平、著力打造新型文化空間，為進一步供給更高質量的公共文化服務提供具體指引。三是在推進城市更新中，傳承城市文化脈絡，留住城市記憶，通過小街巷整治提升專項行動，2023年精雕細琢打造518條小街小巷，將小街小巷整治與文化傳承和城市記憶完美融合。目前石家莊市黨建引領城市基層治理中，多元治理主體間守望相助的政治信任和社會信任尚未完全建立，多元治理主體的價值共識有待進一步深化。

四、新時代黨建引領城市基層治理的提升路徑

針對石家莊市黨建引領城市基層治理存在的現實問題，構建城市基層治理有效提升路徑，需要將新時代黨建引領城市基層治理生成機理的三個方面與整體性治理理論框架下黨建引領城市基層治理的協調邏輯、整合邏輯、信任邏輯相融合，不斷推進社會治理體系和治理能力現代化。

（一）協調：強化基層黨組織建設，加強政治引領

1.強化基層黨組織政治引領，把穩政治方向。政治建設是黨的根本性建設，決定黨建設的方向，是其他建設的根和魂。中共中央組織部發布的《中國共產黨黨內統計公報》顯示，截至2022年12月31日，“中國共產黨現有基層黨組織506.5萬個”，“全國9062個城市街道、29619個鄉鎮、116831個社區（居委會）、490041個行政村已建立黨組織，覆蓋率均超過99.9%”[11]。走過百年風雨路，中國共產黨領導更加堅強有力，基層組織體系建設日益壯大穩固，離不開黨的政治建設。在黨建引領城市基層治理的具體實踐中，治理網絡基本實現了全覆蓋的同時，迫切需要提升基層黨組織的政治引領力，把穩政治方向。一是明確基層黨組織在城市基層治理中的領導核心地位，將全黨的思想和行動統一到中央決策部署上來，堅持舉旗幟、聚民心，做好城市基層治理的掌舵人。二是規范基層黨組織政治生活，加強《黨章》《中國共產黨紀律處分條例》《黨史學習教育工作條例》等一系列制度性文件的學習，將全面從嚴治黨落實到每個基層黨組織，不斷增強黨內政治生活的政治性、時代性、原則性、戰斗性。

2.強化基層黨組織組織引領，破解基層治理“懸浮化”?；鶎狱h組織是宣傳貫徹黨的方針政策、領導基層治理的戰斗堡壘。黨的十九大報告指出，加強基層黨組織建設“要以提升組織力為重點”[4]。破解黨建引領與城市基層治理具體工作“脫嵌”的問題，必須加強基層黨組織的組織力建設。一是優化基層黨組織設置。在提高基層黨組織覆蓋率的同時要及時調整黨組織設置、理順隸屬關系，提高基層黨組織建設標準，堅決整頓軟弱渙散黨組織，建設“四強黨組織”。二是完善基層黨組織嵌入城市基層治理的運行機制。通過加強基層治理的制度化建設，提高基層黨組織適應城市基層治理的能力，確?；鶎狱h組織與多元治理間的有效溝通聯動，切實將組織優勢轉化為治理效能，使加強基層黨組織建設成為黨建引領城市基層治理的有力抓手。

（二）整合：以黨建引領整合治理資源，破解“碎片化”治理困境

1.完善多元共治機制，整合多元平臺建設。共建共治共享的社會治理格局初顯成效，多元治理主體溝通渠道和平臺初步搭建，面對破解基層治理的“碎片化”困境的難題，一是要持續完善多元共治平臺的搭建，整合治理資源，為引導多元治理主體和社會力量有序參與城市基層治理提供暢通的渠道。二是要建立健全多元治理主體聯動運行機制，保障“雙向進入、交叉任職”制度、黨群聯席會議制度、民情懇談制度等平臺和制度化體系的常態化運行，防止出現“建而不聯”的形式主義。三是做好平臺建設的總體謀篇布局和頂層設計，重點厘清梳理現有共治、自治平臺的功能定位和支撐體系，避免平臺重復搭建增加基層負擔、造成資源浪費。

2.堅持以人民為中心，增進治理效能。民心是最大的政治，黨建引領城市基層治理始終踐行群眾路線，“堅持以人民為中心，以增進人民福祉為出發點和落腳點”[3]。一是持續推動城市基層治理服務的標準化建設。在實施“紅色物業”“5+3”工作機制和《“金牌紅色物業”評選細則》等規范性文件的基礎上，持續細化黨建引領城市基層治理的一系列標準化制度，推進治理服務的規范化、標準化建設。二是以群眾需求為導向，完善治理的服務清單供給。以推進服務型黨建為依托，通過走訪調研和信息化渠道傾聽群眾訴求，不斷創新服務理念，根據“需求清單”完善治理的“服務清單”供給，滿足多層次、多元化的服務需求。

（三）信任：構建信任機制，凝聚價值共識

增進政治信任和社會信任是降低博弈成本、將黨建引領城市基層治理的政治優勢轉化為治理優勢的重要途徑。一是推動社會主義核心價值體系大眾化?！吧鐣髁x核心價值觀是凝聚人心、匯聚民力的強大力量”[8]。凝聚價值共識就是不斷尋求群體意志的“最大公約數”，進而實現基層治理的“帕累托最優”的過程。要宣傳和推行社會主義核心價值體系，唱響主旋律，弘揚正能量，構建集體行動的邏輯，培育價值共識。二是將集體記憶融入治理文化中。集體記憶可以帶來構建多元主體的集體記憶有助于拉近彼此距離、增進不同群體間的政治互信，激發多元治理主體的參與熱情。在老舊小區改造和小街巷提升行動中，要拒絕千篇一律、整齊劃一，將文化傳承和城市記憶完美融合。三是著力構建居民參與互動渠道。建立健全社區治理調研機制，充分征集居民訴求，拓寬居民參與社區治理的渠道，規范業委會、聽證會等基層民主協商機制。

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責任編輯：籍雪梅