從行業代表的角度分析德國《職業教育法》的修訂

張天安

（北京師范大學，北京 100875）

一、研究背景

自21世紀以來，德國面臨著經濟結構和人口結構的新變化。這些變化對德國職業教育提出了更高的要求，即提升其承載力并吸納更多的學生參與職業教育。隨著德國工業4.0計劃的實施，德國經濟結構正在繼續升級，對掌握高級技能和理論知識的復合型人才的需求增加。自2016年以來，德國接收了大量難民。這就需要通過職業教育幫助他們實現就業并融入德國社會。同時，德國輟學率較高，失學青少年數量增加，職業教育成為他們重新進入社會的重要途徑。這些現狀要求德國職業教育系統進行適應性改革，以滿足社會和經濟發展的新需求。

然而，近年來，德國職業教育的吸引力有所減弱，競爭力降低，學生在選擇教育路徑時更傾向于學術教育。2011年，雙元制職業教育新生數量開始下降。根據聯邦統計局統計的職業教育檔案，職業教育合同的簽訂數量從2008年的607 566份降至2019年的413 309份。同期，高等教育新生的注冊數量從2008年的245 625人增長至2011年的最高點445 320人，而2019年冬季學期高等教育新生注冊數為429 049人。這些變化反映了德國職業教育體系本身存在的問題，導致其吸引力相對較弱。德國職業教育面臨的挑戰包括職業資格稱謂的不透明、職業教育畢業生相對于高等院校畢業生的就業競爭力較弱、雙元制職業教育薪酬缺乏統一標準。

為解決職業教育體系弊病，重振德國職業教育知名度，建設“高等職業教育（Die h?he re Berufsausbildung）”，提升職業教育對學生的吸引力，聯邦德國政府對2005年版《職業教育法》（Berufsbildungsgesetz，簡稱BBiG）進行修訂。這是德國《職業教育法》自1969年頒布以來的第二次修訂。2018年12月18日，德國政府向聯邦議院提交《職業教育法》修訂案草案，經聯邦議院聽證會各委員會討論、行業代表展開討論、各黨派的辯論后，聯邦議院投票通過該草案。新《職業教育法》于2019年12月17日于《聯邦法律公報（Bundesgesetzblatt）》公布，最終于2020年1月1日正式生效。

在德國職業教育體系中，特別是在雙元制職業教育中，行業既是職業教育的需求方，也是主要的供給方。行業獨立于政府，自主開展職業教育，是職業教育改革的實際執行者。因此，行業的意見對職業教育改革的方向具有重大影響，行業代表對新《職業教育法》草案的看法值得關注。參與聯邦議院審議《職業教育法》草案的行業代表主要包括行業協會代表和企業代表。行業協會是德國職業教育的主管部門，負責監督企業開展企業培訓、建立跨企業培訓中心、進行職業資格考試，而企業則是雙元制教育中實踐教育的執行主體。德國雙元制職業教育區別于傳統學校職業教育的特色在于此。本文旨在展示德國新《職業教育法》的兩大新增內容——三級學位制度和最低薪酬制度，并歸納總結行業代表對《職業教育法》草案展開的討論。

二、行業代表關于“三級學位制度”的討論

新《職業教育法》第1條第4款、第53a-53e條和第54條第3款確立了職業進修教育的三級學位制度，即效仿學術教育，設立“考試認定的職業行家（Geprüfter Berufsspezialist und Geprüfte Berufsspezialistin）”、“專業學士（Bachelor Professional）”和“專業碩士（Master Professional）”三級學位[1]。三級學位均通過考試授予，只允許逐級向上考試，學員參與考試的前提是完成特定的學時，分別為不少于400學時、1 200學時和1 600學時。三級學位制度旨在簡化職業進修教育頒發的繁雜職業資格稱謂，提升職業教育的透明度和國內外地位，增強職業教育的吸引力和競爭力，實現職業教育與學術教育的等值原則。

在引入三級學位制度之前，職業進修教育的職業資格稱謂是根據《德國國家資格框架》（Deutscher Qualifikationsrahmen，簡稱DQR）進行規范的，各類職業資格位于資格框架5～7級。各行業的稱謂不一、名目繁多、透明度不足、統一性不強。比如，屬于第5級的職業資格稱謂為信息技術技師（IT-Spezialist）和客服（Servicetechniker）；屬于第6級的職業資格稱謂為師傅（Meister）、專業商人（Fachkaufmann）、經濟師（Fachwirt）、職業培訓和職業繼續教育專家（Aus- und Weiterbildungsp?dagoge）等；屬于第7級的職業資格稱謂為企業經濟學家（Betriebswirt）、戰略專家（Strategischer Professional）、職業教育專家（Berufsp?dagoge）等[2]。

對于三級學位制度，大部分行業代表對三級學位制度持質疑和反對意見，僅有少數行業代表表示支持。

反對三級學位制度的主要觀點可以分為兩類：一類是指出三級學位與現有職業資格稱謂會形成沖突，現有職業資格稱謂向三級學位制度轉型將面臨對應困難；另一類是認為三級學位制度會削弱職業教育的獨特性，甚至降低其吸引力，認為改革得不償失。下文將詳述這兩類反對意見的主要觀點。

（一）三級學位制度學習時長要求死板

在三級學位制度中，授予每一級學位的前提是完成特定的學習時長。然而，原本各行業的進修職業資格對學習時長有不同的規定，因此，三級學位統一的學習時長要求與各行業進修職業資格不同的學習時長要求產生了沖突。這導致三級學位在部分行業難以替代原有的進修職業資格。例如，聯邦稅務咨詢師商會（Bundessteuerberaterkammer，簡稱BStBK）指出，實施三級學位制度將會導致學員在稅務領域獲得最高職業資格的時間延長。根據三級學位制度對學習時長的要求，一名稅務職業教育學員在沒有休學和其他意外情況的前提下，從開始職業進修到獲得“稅務咨詢師”稱謂需要7.5年，比原來的培養計劃要長數年。而在德國，高校經濟或法律專業的大學生可以直接參與稅務咨詢師考試。這使得稅務職業進修教育在實施三級學位制度后喪失了比較優勢。聯邦稅務咨詢師商會認為，新《職業教育法》對三級學位學習時長的規定應參照現有的職業資格進修的學習時長規定，或至少允許在新《職業教育法》統一規定的時長上進行適應性調整[3]。

（二）三級學位制度與現有職業資格對應困難

三級學位制度的設立旨在替代和統一各行業現有的進修職業資格。然而，部分行業的職業資格存在少于三個等級，或其要求無法與三級學位制度的統一要求相匹配的情況。例如，公證協會（Notarkasse）指出公證行業目前僅有兩級職業資格稱謂，即“公證專業助手（Notarfachassistent）”和“公證師（Notarfachwirt）”。這兩者可以對應三級學位制度中的“職業專家”和“專業學士”，但沒有相應的職業資格能夠對應三級學位制度中的“專業碩士”。公證協會認為，“專業碩士”級別的缺失會使職業發展道路顯得不完善，從而降低該行業職業對潛在學員的吸引力。公證協會進一步指出，公證領域的職業資格并不滿足三級學位制度的要求，因為根據新《職業教育法》的規定，“專業碩士”應具備承擔相應組織機構領導職能的能力，但公證師都是獨立行使公證職務，無法達到“專業碩士”規定的領導能力[4]。零售業協會（Handelsverband Deutschland，簡稱HDE）也指出了零售業中職業資格與三級學位無法一一對應的問題。例如，零售業中的“經濟學家（Wirtschaftsfachwirt）”與“零售經濟師（Handelsfachwirt）”分別為該行業中最高級和最低級別的畢業文憑名稱，但除此之外無法找到與三級學位中的“專業學士”相對應的名稱[5]。貨運與物流協會指出，職業資格與三級學位無法完全對應可能導致的職業資格貶值問題。貨運與物流行業現有的職業資格稱謂中，“貨運與物流經濟師（Fachwirt für Güterverkehr und Logistik）”在國家資格框架中與碩士研究生等同，定位高于三級學位中的“專業碩士”。如果行業直接將該職業資格對應到三級學位中的“專業碩士”，則可能導致職業資格的貶值[6]。

（三）三級學位制度使職業教育失去特色

部分行業代表認為，職業教育的三級學位制度是對學術教育三級學位的模仿。這不僅未能實現職業教育與學術教育等值的目標，而且破壞了廣受認可的職業資格稱謂，導致職業教育失去了其特色和吸引力。他們認為，僅僅改變名稱不能實現職業教育的“保值增值”。例如，零售業協會嚴厲反對三級學位制度，認為它既不必要也對職業教育無益，會讓人們對現有、廣為人知的職業資格稱謂產生疑問，不能實現職業教育與學術教育形式上的統一[5]。公證協會認為，當職業教育與學術教育使用相同的畢業文憑名稱時，可能會導致就業市場上雇主和應聘者對這些名稱感到混淆。該協會認為，原有的職業資格稱謂與德國高質量的、理論與實踐相結合的職業教育聲譽緊密相關，展示了德國職業教育的良好實踐特性[4]。柏林公證商會（Notarkammer Berlin）對于三級學位制度是否為合適的概念表示懷疑，認為“專業學士”和“專業碩士”的概念很難與學術教育中的“學士”和“碩士”區分開來，因此，建議保留現有的職業資格稱謂[7]。電力、信息、金屬與汽車協會（Bundesarbeitsgemeinschaft für Elektro-，Informations-，Metall- und Fahrzeugtechnik）認為三級學位制度是一種不必要且不適當的“表面學術化”，認為新《職業教育法》忽略了職業教育的歷史發展進程，放棄了職業教育的“職業”特色，是一種資源和時間的浪費。該協會主張，稱號如“學士”和“碩士”應僅出現在學術教育中，而與職業進修教育相對應的是德國的“師傅”等稱謂。這些稱謂在國際上具有標志性且被其他國家語言廣泛采用。如果希望真正實現職業進修教育的升值，德國應在職業進修教育的高級階段嘗試將學術教育與企業實習相結合，即雙元制大學學習（Duales Studium）[8]。

最后，只有少數行業代表對三級學位制度表示贊同。贊同者認為，三級學位制度實現了聯邦政府修改職業教育法的初衷，即提高職業進修教育的透明度、競爭力以及與學術教育的等值性。例如，手工業總會（Zentralverband des Deutschen Handwerks，簡稱ZDH）非常贊同更加透明的、具體的三級學位制度，認為對手工業來說三級學位具有關鍵性意義，可以替代在國際上廣受尊重的“師傅”等稱號，體現了職業進修教育的系統性以及高等職業教育與學術教育的等值性[9]。

三、行業代表關于最低薪酬制度的討論

新《職業教育法》通過第17條第2～5款和第18條第3款，規定了雙元制職業教育不同年級學員的每月最低薪酬（Mindestvergütung）。長期以來，雙元制職業教育中學員的薪酬是根據地區和行業的特點，由學員與培訓企業雙方集體簽訂合同來確定的。本次《職業教育法》草案在尊重薪酬確定傳統的基礎上，引入了最低薪酬制度作為保障底線，目的是增強對學員的保障。盡管雙元制職業教育中的培訓企業與學員簽訂的是教育合同，但實際上包含了一定的勞資關系，因為學員在接受企業培訓的同時也為企業貢獻了價值。因此，在理論上，提高企業向學員支付的最低薪酬標準，有利于緩解勞資矛盾，提升雙元制職業教育對潛在學員的吸引力。

具體而言，新《職業教育法》規定雙元制職業教育學員的薪酬應隨所在年級的提升而相應增加，如二年級比一年級最低薪酬提升18%，三年級比一年級最低薪酬提升35%，四年級比一年級最低薪酬提升40%。這一規定符合學員勞動技能產出隨年級提升而增加的規律。新《職業教育法》規定2020年度雙元制職業教育一年級學員的每月最低薪酬為515歐元，2021年度為550歐元，2022年度為585歐元，2023年度為620歐元。逐年增長的最低薪酬額度旨在抵消預期的通貨膨脹，維持薪酬購買力。從2024年起，每月最低薪酬的計算基于“前兩年統計的職業教育薪酬的算術平均數”，即2024年的最低薪酬將是2022年和2023年所有職業培訓學員薪酬的算術平均值。從2024年起，每年的最低薪酬標準均由聯邦教育與研究部（Bundesinstitut für Berufsbildung）于“最晚前一年11月1日前在《聯邦法律公報》上公布適用于下一年的最低薪酬標準”[1]。

對于最低薪酬制度，行業代表的意見分化明顯。支持者將最低薪酬制度比作正式工作中的《最低工資法》，認為它增強了對學員的保障。而反對者認為最低薪酬制度違反了職業培訓合同中關于薪酬協定的自主權（Tarifautonomie），對其合法性表示懷疑。部分行業和地區的職業培訓薪酬已經高于最低薪酬制度規定的標準。因此，他們認為最低薪酬制度并無實際效用。下文將詳細闡述行業代表對最低薪酬制度的正反兩種評價。

（一）支持者觀點：最低薪酬制度保障學員利益

支持最低薪酬制度的行業代表認為，對學員而言，職業培訓的薪酬相當于正式雇員的《最低工資法》，視為學員作為勞動者應享有的權利。此外，最低薪酬制度能增強職業教育對學員的吸引力。部分行業代表提出，下一步行動目標應將最低薪酬制度從雙元制職業教育擴展至學校職業教育，推動職業培訓最低薪酬制度在不同行業和地區內實現，提升教育公平。

（二）反對者觀點：最低薪酬的合法性存疑

在新《職業教育法》生效之前，職業教育學員與企業之間簽訂的職業培訓合同中，薪酬是通過學員與企業協商確定的。這種權力被稱為“協定自主權”。反對最低薪酬制度的行業代表主要對該制度在這方面的合法性質疑，認為最低薪酬制度違反了職業培訓合同中的“協定自主權”。此外，他們指出職業培訓合同與工作合同不同，職業培訓薪酬與普通工資在根本性質上有所不同。因此，部分行業代表認為不能仿照《最低工資法》來設定職業培訓的最低薪酬制度。他們建議為法律的實施設置一個過渡期，以保證在過渡期間已簽訂的職業培訓合同能夠繼續按照協商薪酬的制度執行。

總的來看，德國新《職業教育法》中的三級學位制度和最低薪酬制度與德國職業教育長期以來形成的制度體系存在沖突，短時間內難以獲得行業代表的全面接納。因此，德國政府在實施新《職業教育法》時需要謹慎行事，根據實施情況的評估與反饋逐步推進。德國聯邦政府原本希望通過引入三級學位制度使職業教育與學術教育相對標，從而提升德國職業教育在國際和國內的影響力，并通過借鑒《最低工資法》在企業職業培訓中引入最低薪酬制度，保障學員的合法勞動所得。然而，從行業代表的反饋來看，三級學位制度并不受歡迎，而最低薪酬制度的合法性也受到質疑。產生這些沖突的根本原因在于新《職業教育法》的三級學位制度和最低薪酬制度與德國職業教育長期形成的獨特制度體系相違背。德國職業教育已經形成了各行業獨特的資格體系，并在企業培訓中形成了協商薪酬的特色。三級學位制度試圖將這些資格整合成統一的三級學位，而最低薪酬制度則限制了企業和學員協商薪酬的空間。因此，德國政府在實施新法時需要進行謹慎的政策評估和反饋收集。