財政金融融合支持耕地保護的國際經驗與借鑒

任旭峰 李曉平

摘? ?要：社會主義市場經濟條件下，中國式現代化建設進程中的耕地保護既需要耕地制度本身的改革創新，也離不開國家財政金融系統的支持。美國和日本等發達國家在現代化進程中形成了與耕地產權和保護制度持續創新相配合的比較有效的耕地保護財政金融融合支持體系。借鑒其經驗，我國需在深化耕地產權和保護制度改革的基礎上，構建相互協調、共同發力的財政金融融合支持耕地保護新格局，加快發展多層次專業化農業金融服務體系，在全面推進鄉村振興中實現更高水平、更高質量的耕地保護。

關鍵詞：財政金融融合；耕地保護；國際經驗

中圖分類號：F830? 文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2024）03-0083-08

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.03.009

一、引言

糧食安全是戰略問題。2020年中央農村工作會議指出，“耕地是糧食生產的命根子”“要像保護大熊貓那樣保護耕地，嚴防死守18億畝耕地紅線”。黨的二十大報告明確要求，在全面推進鄉村振興中“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線”。然而，自改革開放以來，我國工業化和城市化進程迅速推進，城市化率從1980年的19.40%飆升至2022年的65.22%，預計到21世紀中葉將達到81.63%（李善同等，2017）[1]。與此同時，我國耕地面積卻持續下降，根據《關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報》《關于第三次全國土地調查主要數據成果的公報》，2009—2021年，我國耕地面積由20.30億畝減少至19.17億畝。早在21世紀初，諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格里茨就指出，在全球范圍內，除高科技領域外，中國的城市化是21世紀初期最為重大的事件之一（于春，2002）[2]。而在中國式現代化進程中，我國耕地保護面臨來自工業化和城市化的擠占壓力。

從全球范圍看，自20世紀60年代中后期開始，工業化和城市化浪潮導致大量優質耕地資源轉用，對土地市場、生態環境甚至對全球糧食市場產生了沖擊，引起各國政府對耕地產權、保護制度以及財政金融支持體系建設等問題的高度關注（Himiyama，1999；Duke等，2012）[3，4]。絕大多數農業經濟學家一致認為，從一國長期社會福利角度出發，制定耕地保護政策并實施財政金融支持措施是非常必要的（Mille和Silvrc，2007；Yang，2010）[5，6]。在這一背景下，發達國家逐步建立了相對完善的耕地產權和保護政策，配套建立了財政金融支持體系（Mcdonal，1997；Lynch，2009；清水徹朗，2016）[7-9]。美國和日本在現代化進程中的經濟社會快速發展階段，伴隨工業化和城市化水平提升對耕地的擠占，引致人地關系緊張以及糧食短缺和資源環境問題，與我國目前發展實際具有相似之處。盡管兩國面臨著不同的土地利用條件，但均采取了嚴格的耕地保護政策，并構建了相應的財政金融支持體系（Duncan，2001；瞿振元和大多和嚴，2007）[10，11]。研究這兩個國家的經驗，可以為我國耕地產權和保護制度的調整完善以及構建具有中國特色的財政金融融合支持體系提供借鑒。

二、美國的耕地保護和財政金融支持制度

美國耕地資源豐富，但隨著人口規模持續增加和城市化帶來的大規?；A設施建設擠占，耕地面積呈現出持續下降趨勢（Szlanfucht，1999）[12]。1967—1975年美國損失了大約2300萬英畝耕地，下降規模超過了總面積的20%（Coughlin和Keene，1981）[13]。從各州損失土地所占比例看，9個州超過30%，4個州超過40%，2個州超過50%（Ueruergensmeyer，1981）[14]。為協調工業化、城市化與耕地保護的關系，保持穩定健康的農產品長期生產能力，美國綜合運用經濟、法律和行政手段，在長期實踐中逐步形成了相對完善的耕地產權與保護制度，并建立了與之配套的財政金融支持體系。

（一）美國耕地產權制度

美國是一個實行耕地私有制的國家。盡管其建國憲法并未明文規定土地私有制，但1791年《權利法案》在修訂過程中確立了土地私有制度，將全國土地劃分為公地和私地兩種類型，規定在未得到充分補償的條件下，公民私有財產不能因公益目的而被國家征收。這一修訂不僅確認了土地私有制度，還明確規定了政府征用私有土地的目的和條件。從美國建國初期到20世紀30年代，美國通過公地拍賣和向墾荒者無償贈送兩種方式建立了以家庭農場經營為基本形式的耕地私有制度。各州政府通常會建立完善的土地產權登記制度，以證明土地的權屬。目前美國土地利用狀況顯示，大約42%的土地為公地，分別歸聯邦、州和城市政府所有，而剩余的58%為私有土地，其中大部分是耕地（孫利，2021）[15]。與世界上大多數國家一樣，美國的耕地所有者通常享有與耕地相關的經營開發、銷售、租賃、抵押、繼承、饋贈等權利，但國家保留了征用、征稅和用途規控等限制性約束。在這一法律規定的權利框架內，美國建立和實施了各種耕地保護制度和財政金融支持措施。

（二）美國耕地保護制度

1916年，紐約州率先在全美范圍內采用用途區劃辦法，對區域內耕地實施保護措施。隨后，1926年，美國最高法院正式批準土地規控制度，而1935年《水土保持和國內生產配給法》則在法律層面上為耕地保護提供了支持。到20世紀40年代，全美大多數州已經實施了區劃政策，在20世紀70年代初，一些州開始探討將耕地保護與區劃辦法結合，發展出了新型政策工具，如耕地征用權區劃等。1976年，美國首次提出基本農田概念，授權各級政府有權制定基本農田規劃措施，劃定行政區域內的基本農田保護區，要求耕地所有者必須保證規劃區域內的基本農田用于農業生產。1981年《農地保護法》和2000年《農業風險保護法》進一步對基本農田轉用行為作出了更為嚴格的限制。盡管農地區劃是一項成本較低的政策工具，但受耕地所有權人發展意愿和政府規劃等因素影響，面臨短期調整壓力，不一定是長期有效的政策（吳正紅和葉劍平，2009）[16]。為提升耕地保護政策的長期效果，美國引入了土地發展權購買（PDR）和土地發展權轉讓（TDR）兩種新型市場化工具（Johnston和Duke，2007）[17]。PDR指的是政府非經營性組織從耕地所有者手中購買耕地的非農開發權利，購買后，耕地所有者只能將耕地用于農業生產。截至2006年，全美約有1200萬畝土地通過實施PDR得到了保護，政府為此投入了大約15億美元（丁成日，2008）[18]。當政府難以承受PDR保護的成本壓力時，降低政府耕地保護支付壓力的TDR政策開始實施。在實施程序上，TDR與PDR類似，但在受讓主體方面，TDR允許營利性組織參與土地發展權流轉，賦予購買主體在發送區獲得土地發展權后在接受區建設更大密度建筑的權利。除上述政策外，美國還通過積極的政策對耕地征收和整理行為進行了規范。

（三）美國耕地保護財政支持制度

美國耕地保護財政支持政策主要體現在農產品價格補貼、耕地休耕計劃補貼、稅收減免和保險補貼方面（Sumner，2000）[19]。

一是農產品價格補貼。1933年《農業調整法》采用無追索權貸款方式為農產品制定了財政支持的最低價格保護政策，信貸公司在政府支持下向農業經營者提供為期10個月的短期貸款。貸款到期時，如果農產品銷售收入高于貸款額，農業經營者可以出售農產品償還貸款；如果低于貸款額，可以將農產品直接轉讓給信貸公司償還貸款，財政補貼貸款損失。1996年《農業改善與改革法》為減輕政府財政壓力，規定在農產品銷售收入低于貸款時，農業經營者可以在市場上繼續銷售農產品獲得收入，信貸公司則按銷售收入與貸款之間的差額獲得政府財政補貼。2002年新《農業法》繼續實施了營銷援助貸款和貸款差價補貼辦法，實質上仍是無追索貸款政策的延續。此外，為遵守WTO規定，1996年《農業改善與改革法》還制定了直接補貼制度，對與政府簽訂生產靈活性合同的耕地所有者提供一定數量的固定補貼，該制度在2002年《農業法》中得以維持。

二是耕地休耕計劃補貼。美國耕地休耕計劃在演化過程中逐步與耕地保護政策融合，成為美國耕地保護的重要政策措施（Claassen等，2008）[20]。早在1956年，美國就提出了短期和長期耕地休耕計劃。短期政策旨在控制農產品產量，而長期政策則著眼于耕地自然條件保護。1961年，政府規定農業經營者耕地休耕比例應達到所擁有耕地總面積的20%。對于休耕耕地，政府給予相當于正常年份收入50%比例的現金或實物補貼，并規定將超過規定比例休耕土地的補貼比例提高至60%。1965 年改革辦法根據政府計劃將休耕土地分為無償休耕和有償休耕兩種類型，執行無償休耕政策的農業經營者有權享受無追索權貸款和稅收優惠政策，政府不再進行休耕政策補貼，但政策規定數量的休耕土地仍可繼續享受政府財政補貼。1985 年，美國推出了土壤儲備保護計劃，向農業經營者提供土壤保護成本 50%比例的財政補貼。

三是稅收減免。美國政府在耕地保護中注重稅收調控，對于將耕地和農業保持權捐贈給政府非營利性組織的耕地所有者，給予一定數量的稅收減免，同時在稅收激勵措施中規定，對于維持耕地農業用途的耕地所有者實施個人所得稅減免。2006年，美國國會批準了大幅提高聯邦稅收減免額度支持耕地保護的提案，體現了政府在耕地保護中加大稅收調控手段作用的傾向。

四是保險補貼。政府按照50%～80%的比例對農業經營者的保費支出進行補貼，并實施農業災害援助計劃，對自然災害等不可抗力引起的損失，給予相應的災害補貼（Glauber，2013）[21]。2020年，美國農業保險總保費收入為100.60億美元，其中財政補貼63.10億美元，補貼率高達62.77%（譚嘯威和陳新建，2021）[22]。

（四）美國耕地保護金融支持制度

美國農業金融制度經過長期發展，已形成了包括政策金融、合作金融、商業金融和農業保險在內的復合金融支持系統（Jensen，2000）[23]。

農業政策金融體系由農民家計局、農村電氣化管理局、商品信貸公司和小企業管理局等子系統組成。其中，農民家計局的主要任務是協助無法獲得其他金融機構支持的貧困和低收入農業經營者獲取發展所需資金；農村電氣化管理局為農業經營地區基礎設施建設提供必要的貸款和擔保服務；商品信貸公司主要為農業經營者提供農產品抵押、農產品生產設備購置的短期貸款服務；小企業管理局則為與農業生產相關的小企業提供貸款和擔保等金融服務。

合作金融方面，政府支持和出資設立的農業貸款專業銀行和基層管理機構逐步演變為農業經營者所有、國家農業信用管理局管理的金融機構。該體系包括聯邦中期信用銀行、農業合作銀行和土地銀行3個核心組織。聯邦中期信用銀行是最核心的機構，1934年《聯邦信用社法》將全國劃分為12個信用區，每個信用區均設立聯邦中期信用銀行，負責向生產合作社成員發放1～7年期的中期貸款。農業合作銀行系統由設立于華盛頓特區的中央合作銀行和分設于12個信用區的合作銀行組成。中央合作銀行和分設合作銀行之間不存在行政隸屬關系，各自獨立運作，主要業務是為各個信用區的專業合作社購買設備、生產資料以及補充營運資金提供貸款支持。分設于12個信用區的土地銀行及所屬合作社組成了美國聯邦土地銀行系統，該系統主要為農業經營者提供期限為5～14年的長期不動產抵押貸款服務。

農業保險方面，自1938年《聯邦農作物保險法》頒布實施以來，美國逐步形成了相對完整的農業保險系統。該系統包括聯邦農產品保險公司、私營商業保險公司和保險經紀人等三個層次的機構。第一層次是聯邦農產品保險公司，該公司在歷史上曾直接經營農業保險業務，從1996年開始，在轉型負責農業保險再保險業務的同時，開始履行行業管理職能。第二層次由具備農業保險業務資格的私營商業保險公司組成，其在開展農業保險業務時通常會得到政府的支持。第三層次則由保險經紀人和查勘核損人等機構和人員組成。2022年，作為美國政策性農業保險最大險種的農業收入保險實現保費收入150.97億美元，保障金額1429.52億美元，所涉及的耕地面積約2.1億英畝。

三、日本的耕地保護和財政金融支持制度

人口密度大、土地資源有限一直是困擾日本經濟社會發展的重要因素。自20世紀60年代以來，日本耕地面積一直呈下降趨勢，總面積從1961年的608.6萬hm2減少到2003年的476.2萬hm2，年均減少3.15萬hm2。20世紀50年代中期到70年代初期是日本工業化和城市化高速發展的時期，也是耕地面積減少最快的時期，其中，1973年耕地面積減少6.80萬hm2，達到峰值（于伯華，2007）[24]。然而，通過持續的制度創新，日本維持了38%左右的糧食自給率，特別是大米作為國民主食，基本上能夠自給自足且有一定剩余（姚毓春和夏宇，2021）[25]。這一成就得益于日本的耕地產權與保護制度以及相關財政金融政策的支持。

（一）日本耕地產權制度

日本在二戰后實施《自耕農創設特別措施法》，在全國范圍內推動土地改革。具體做法是，國家在兩年內強制收購封建地主耕地，然后將其出售給農戶，逐步實現以農戶自主經營為特征的自耕農制度。這一改革在1952年《農地法》中得以明確，從而在法律層次上確立了耕地私權制度。21世紀初，日本全部土地中，國家公地約占35%，法人社團占地約為8%，剩余57%為私人所有且以耕地為主（唐順彥和楊忠學，2001）[26]。為了應對經濟高速發展導致的耕地面積減少以及兼業經營和人口老齡化引起的耕地荒廢問題，日本政府積極進行了自耕農制度改革。在20世紀六七十年代，政府曾通過給予農戶優惠貸款的方式刺激農戶提高耕地經營規模，但該政策未達預期，促使政府將目標調整為耕地使用權流轉。1961年《農業基本法》在堅持自耕農制度的條件下，允許小規模農業合作社接受離地農戶委托，實施耕地代耕。1970年《農地法》修訂不僅承認脫農者的耕地出租權利，還放寬了《農業基本法》中的耕地租賃限制。1975年《農業振興區域整備法》進一步以法律形式確定了出租耕地農戶的權利。 1980年《農用地利用增進法》以耕地租賃為中心，鼓勵建立區域性耕地利用改善組織。在政府支持下，農村地區農協組織協調大戶和生產合作組織接受離地農戶的耕地經營委托和作業委托，促進耕地經營規模集中擴大。1993年《農業經營基礎強化促進法》實施認定農業人①制度，進一步支持引導耕地利用規模集中。

（二）日本耕地保護制度

日本自1919年開始施行土地用途管制，《城市規劃法》和《市街道建筑物法》為該制度確立了法律基礎。從20世紀60年代開始，政府陸續制訂的4次全國性國土綜合開發計劃都提出了耕地保護目標。1969年新《城市規劃法》和1970年《建筑規劃法》對土地用途進行了更為詳細的規劃，將全國土地劃分為農業、都市、森林、自然公園和自然環境保護五大地域，并對每一個地域的土地用途進行了更加詳細的二級規劃。實踐中，日本以《農地法》為基礎，逐步形成了相互聯系、層次清晰的耕地保護制度體系。農業經營基礎強化主要體現在1980年《農地利用增進法》和1993年《農業經營基礎強化促進法》中，特別是《農業經營基礎強化促進法》中實施的認定農業人制度，對具有資格的農業經營者提出了明確的耕地保護要求。此外，土地改良也是耕地保護的一部分，其包括耕地生產條件改良和新耕地開墾兩個主要內容，要求不同層次的參與主體實施符合實際的耕地改良計劃。為防止城市化和工業化引起的耕地過度占用，1975年《農業振興區域整備法》對劃定在農業振興區域內的耕地實施了更為嚴格的耕地保護政策。另外，日本政府嚴格限制耕地轉用，并按照生產能力將全國耕地分為農業振興整備區域、甲種和乙種三類，每類耕地轉用設有不同限制條件。在耕地轉用規制基礎上，政府根據土地所在區域位置和城市規劃范圍，將耕地進一步區分為市街化區域（該區域是已形成或未來要優先實現城市化的區域）耕地和市街化調整區耕地，對于這兩種類型的耕地轉用，政府分別實施了不同限制措施和批準程序。

（三）日本耕地保護財政支持制度

日本耕地保護財政支持制度主要通過政府財政對農業政策金融的支持來實現。農業政策金融是指政府或地方公共團體通過發放低息貸款或對民間金融機構貸款進行財政補貼等方式，支持耕地保護和農業發展。其中，農林漁業金融公司（政策公庫）是農業政策金融的主要執行機構，負責提供農業政策性金融貸款，貸款資金來源于中央和地方財政。此外，為配合耕地使用權流轉改革，日本實施了耕地保有合理化法人制度②和認定農業人制度。農林漁業金融公司（農林中金）不僅是耕地保有合理化法人的發起人，還負擔該類法人租入耕地所發生的金融借款利息、日常管理開支和工作人員工資等費用。通過認定農業人制度，法定程序認定的農業經營者有資格獲得國家財政支持和稅收優惠。近年來，為促進市街化區域耕地轉用，日本稅收制度對于該區域內的耕地持有人征收與宅基地類相同稅率的稅收。然而，對于市街化區域外 （包括市街化調整區）的耕地轉用，則對所涉及的利益主體執行較高稅率，這種稅收政策旨在調節土地合理利用并鼓勵市街化區域內的耕地轉為其他用途。

（四）日本耕地保護金融支持制度

伴隨耕地產權與保護制度以及財政支持制度演進，日本形成了包括政策金融、合作金融、商業金融和信用保證在內，分工明確、相互協調的耕地保護復合型金融支持體系，政策金融和合作金融在體系中處于中心地位，2018年日本農業經營者貸款來源機構中，政策公庫、農協金融系統和其他金融機構的占比分別為44%、40%和16%。政策金融由政策公庫主導，致力于通過提供低息或優惠利率的中長期貸款服務，支持農業經營者進行耕地保護和農業經營。合作金融則以農協系統為基礎，通過基層農協、信農聯和農林中金三級機構，為農業經營者提供短期流動資金融通服務。同時，該金融支持體系中設有信用保證制度，由中央和地方兩級農業信用基金協會提供信用擔保服務，以降低金融機構的運營風險。這一復合型金融支持體系的建立旨在確保農業經營者獲得必要的金融支持，同時通過協調不同層級的金融機構促進農業經濟穩定發展，進而實現對耕地的保護。政策金融和合作金融在這一體系中作用關鍵，為日本耕地保護提供了相對充足的金融支持。

四、美國與日本財政金融融合支持耕地保護的主要經驗

耕地資源作為土地系統的核心組成部分，不僅承載著人類基本的生存需求，同時作為價值承載者，也是人類勞動創造和積累的歷史性舞臺。全球范圍內人口增加、現代化進程加速等因素導致耕地人口承載力下降，引發了人口、資源、環境與經濟發展之間的關系失衡，耕地保護日益成為影響糧食安全和社會穩定的關鍵問題。在此背景下，美國和日本作為現代化進程中的代表，對耕地產權和保護制度進行了調整，構建了財政金融政策融合體系，以支持耕地保護和農業發展。這一趨勢在一定程度上體現了全球范圍內對于耕地保護的共識和努力。

（一）持續進行耕地產權和保護制度調整

良好的耕地產權和保護制度是構建耕地保護財政金融支持體系的基礎。美國和日本在現代化進程中針對土地產權和保護制度進行的調整，確保了其財政金融支持體系的有序構建和可持續發展。兩國均實行耕地私有制度，美國實施家庭農場制度，而日本則實施自耕農制度。為防止現代化和城市化對耕地資源的過度擠占，兩國均通過土地用途規劃政策限制不合理的耕地轉用。在歷史演進過程中，美國尊重耕地私有產權，重視引入市場化手段，如PDR和TDR等，引導積極的市場化制度創新。與此同時，美國實施了內容廣泛的土地整理制度，通過協商和產權調整，使區域內耕地利用達到最優，保障了優質耕地的最佳生產功能。在日本，國土綜合開發計劃為全國耕地保護提供了宏觀制度基礎，地域規劃和二級規劃在國土管理中占據核心地位。在堅持私有制的前提下，日本通過耕地使用權流轉促進了耕地保護制度創新。耕地保有合理化法人和認定農業人制度為日本近年來的耕地保護制度創新提供了微觀基礎?？傮w而言，兩國通過不斷的制度調整，建立了既有頂層設計又有微觀規定的耕地產權和保護制度體系，形成了一個具有較強操作性和較理想運行效果的政策有機體。

（二）注重財政金融政策支持體系融合

在現代市場經濟條件下，政府主要通過間接調控來實施宏觀調控行為，而財政政策和金融政策則是政府對市場主體進行間接調控的主要手段。財政政策和金融政策在社會再生產的分配環節起到關鍵作用，財政政策主要關注國民收入的分配，而金融政策則側重于對已獲國民收入的周期性調劑流通。根據協同演化理論，財政金融融合形成的復合體系能夠有效克服兩者的局限性，相互協同、相互影響，實現優勢互補，形成良性內在發展機制。美國和日本的財政政策和金融政策在支持耕地保護中呈現出融合發展的趨勢。兩國通過不斷調整演化，建立了成熟完整的法律法規體系，為財政政策和金融政策的實施和融合發展提供了清晰明確的制度基礎。實踐中，美國通過農業法案的調整或制定，將財政金融政策納入法律體系，制定明晰的法律條款規范各涉農利益主體行為，為實現政策目標提供了保障。相對而言，日本采取了基本法和普通法相結合的方式，通過基本法的修訂和普通法的調整，保證政策的連續性和穩定性。為促進兩者融合發展，特別是為應對WTO相關規定，美國和日本在實踐中采取了多樣性的政策工具，如直接補貼、休耕補貼、土壤保護成本補貼、保險補貼、無追索權貸款、政策性貸款、再保險等。在法律規定框架內，兩國通過多樣化的政策工具組合，持續進行方式方法創新，注重引導社會資本和市場力量支持耕地保護。

（三）積極發揮財政政策引導作用

農業生產的弱質性特點是困擾各國耕地保護財政金融支持體系，尤其是金融支持體系發展的重要因素。耕地資源不僅具有重要的經濟價值，更具備社會保障和生態功能。按照經濟學外部性理論，耕地資源的社會保障和生態功能顯然具有明顯的外部性特征，對耕地資源的保護實際上也是對其外部性的保護，同樣具有外部性特征。由于農業生產的特點和外部性的存在，市場失靈在耕地保護中普遍存在，需要政府的外部干預。美國和日本在耕地保護中積極實施了財政稅收調控政策，但由于資源稟賦和制度環境不同，兩國的財政政策體現出不同的特點。美國主要側重于實施面向農業經營者和耕地所有者的直接財政支持政策，包括農產品價格補貼、耕地休耕計劃補貼、土壤儲備計劃補貼和保費補貼等，充分體現了對農業生產主體的關注。相反，日本更注重財政政策對中介組織的培育，通過中介組織實施間接財政支持政策。這主要體現在政府獨資或主導出資設立政策公庫、農林中金、信農聯、基層農協、耕地保有合理化法人以及兩級農業信用協會等機構，并為這些機構提供財政性資金支持等方面。另外，兩國都為農業經營者提供了稅收優惠政策，且對不同類型的耕地轉用行為實施了激勵和懲罰性稅收政策?？傮w上，盡管兩國財政政策實施路徑存在差異，但都在一定程度上彌補了耕地保護中的市場失靈，促進了耕地保護外部性內化，通過減輕農業經營者財務負擔的方式促進耕地保護目標的實現，同時對引導社會資本和市場力量支持耕地保護產生了積極作用。

（四）推動構建復合金融支持系統

在積極財政政策引導下，美國和日本在長期發展中都形成了包括政策金融、合作金融、商業金融、農業保險和信用體系在內的復合金融支持體系，以適應耕地產權和保護制度調整。實踐中，美國和日本的政策金融和合作金融均成為支持耕地保護的主渠道，商業金融則起到輔助作用。兩國政策金融和合作金融的組建和運行方式存在一些差異。兩國的政策金融機構雖然都是由政府出資設立和控制，但美國的政策金融包括四個子機構，而日本的政策金融中僅有政策公庫這一機構。合作金融方面，兩國都注重協調各方利益，積極引導各級各類主體參與體系的設立和運營，以實現共容利益。美國合作金融系統由3個核心子組織和分設于12個信用區的土地銀行系統組成，而日本的合作金融系統主要體現為農協系統的三級金融機構。從兩國政策金融和合作金融所涉機構的資金來源看，兩國均采取了控制性措施，將財政資金和農業經營者存款作為金融支持的主要資金來源，并注重積極引入外部資金?？傮w上，兩國的農業金融所涉機構共同構成了相互協調、相互補充、互不交叉、高效運轉的系統，為耕地保護政策的實施提供了良好支持。在農業保險和信用體系方面，美國注重發展農業保險，形成了相對完整的農業保險體系，在保障農業經營效益和提高農業經營者耕地保護積極性方面發揮了重要作用。與之不同，日本注重發展農業信用體系，其構建的雙層信用基金協會為各類貸款提供了有效的信用保證，極大提高了各級各類金融機構為耕地保護提供金融支持的積極性。

五、美國和日本經驗借鑒與啟示

黨的十九大首次提出鄉村振興戰略并明確了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡陌l展目標。國家近期陸續出臺了系列改革政策，在推進鄉村振興中積極構建耕地保護新格局。黨的二十大報告指出：“中國式現代化，是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色?！?024年中央農村工作會議召開前，習近平總書記作出重要指示，指出“推進中國式現代化，必須堅持不懈夯實農業基礎，推進鄉村全面振興”，強調“要守住耕地這個命根子，堅決整治亂占、破壞耕地違法行為，加大高標準農田建設投入和管護力度，確保耕地數量有保障、質量有提升”。美國和日本財政金融融合支持耕地保護的經驗可為我國耕地保護提供有益的借鑒和啟示。

（一）調整耕地產權和保護制度，夯實財政金融融合支持體系發展基礎

新中國成立后，通過社會主義改造和合作化運動，我國土地產權從私有制轉為公有制。1954年《憲法》規定國家可以征購征收集體土地為國家所有。1975年《憲法》明確了全民所有制和集體所有制是我國土地所有制的兩種主要形式，這為農村土地特別是耕地集體所有制的建立奠定了基礎，按此規定，農村集體經濟組織和地方政府在耕地保護中承擔主要責任。改革開放以來，我國在實踐中創建完善了集體土地征收、城市建設用地使用權出讓、家庭聯產承包責任制等制度。從1986年開始，耕地保護成為我國基本國策，并在同年頒布的《土地管理法》中予以明確。1997年《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》推動建立了土地用途管制和耕地總量動態平衡制度。2005年《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》明確省級人民政府在耕地保護中負有主要責任。2017年《中共中央? 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》要求加快構建數量、質量、生態“三位一體”的耕地保護新格局，并提出“進出平衡”新政策。2021年新《土地管理法》對加強耕地保護、改進占補平衡、制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”等內容進行了規定。2022年對耕地保護方面的地方政府黨政責任作了明確規定?？傮w而言，從用途管制到“三區三線”區劃改革，從“占補平衡”到“進出平衡”，從農戶負有耕地保護責任到地方政府黨政同責，從家庭聯產承包責任制到“三權分置改革”，都是我國土地產權和耕地保護制度不斷創新的方面。為構建和發展財政金融融合支持體系，我國仍需在尊重市場經濟原則的前提下，持續改革創新，為財政金融融合支持耕地保護提供堅實的制度基礎。

（二）創新涉農財政政策，引導構建耕地保護財政金融融合支持體系

財政金融政策作為兩大宏觀經濟調控手段，在我國經濟發展中發揮著關鍵作用。近年來，我國在財政金融改革方面取得了不少新進展，進行了一系列創新性制度安排，如財政出資設立擔保機構、PPP模式、綠色金融以及結構化貨幣政策等。這些措施對我國經濟社會實現高質量發展發揮了積極推動作用。然而，與美國和日本相比，我國在財政金融相互協調融合發展支持耕地保護方面仍處于探索階段，政策工具仍以各類財政補貼和支持發放貸款為主，存在改進空間。為構建具有中國特色的耕地保護財政金融融合支持體系，我國應充分運用財政稅收手段，發揮“看得見的手”的引導作用。同時，可借鑒美國和日本經驗，通過協調政府、金融機構、監管機構和市場主體等各利益主體，探索財政金融融合發展創新模式，包括建立健全我國涉農資金管理、調動社會資本和市場力量的相關制度，設立類似日本政策公庫的機構，以統籌協調涉農財政資金的監管，確保其有效使用。此外，通過實施稅費優惠、建立財政風險補償機制、成立國有信用擔保和保險機構等措施，創新財政金融融合政策工具和組合使用方法，綜合降低支農社會資本的經營風險和成本，調動社會資本和市場力量支持耕地保護的積極性，進而逐步優化財政金融融合發展的制度、機制和措施，推動構建具有中國特色的涉農財政金融融合支持體系。

（三）多措并舉，建設耕地保護多層次專業化金融支持體系

我國已構建了以商業金融為主導，包括政策金融、合作金融、商業金融、村鎮銀行、互聯網金融、擔保公司和保險機構等金融機構在內的多層次耕地保護金融支持體系，但受制于安全、利率和機會成本等因素，該體系難以滿足我國耕地保護金融需求。對照美國和日本經驗，我國農業金融服務體系存在政策金融支持不足、合作金融發展遲緩、涉農金融服務體系不完善、支農產品結構單一、風險補償機制發育緩慢等問題。面對高風險低收益現實，外部政府干預和內部管理效率優化是實現農業金融供需平衡的可行途徑。為改變目前狀況，金融體系建設應著力從農業金融機構調整、服務完善、產品創新和風險補償機制等方面進行創新，在國家層面可以考慮設立類似美國國家農業信用管理局的專門機構，統籌協調全國農業金融體系的發展。農業金融機構調整方面，首先，需要明確三大政策性銀行的定位，形成分工明確、協作高效的涉農政策金融體系；其次，大力發展農業合作金融體系，以省級農信社為基礎，整合各級各類農業信用社、農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行、互聯網金融公司等機構，建設涉農利益主體廣泛參與的高效運轉體系；最后，引導中國農業銀行和中國郵政儲蓄銀行發揮商業金融主渠道作用，設立專門事業部，支持涉農業務發展。在服務完善和產品豐富方面，需綜合運用政策工具對各級各類農業金融機構進行支持，激勵其進行服務和產品創新。風險補償機制方面，創建政府主導的農業信用保證和保險體系，引導鼓勵農業經營者參與，提高各級各類涉農金融機構的積極性，促進農業金融服務體系健康發展。

注：

①認定農業人是經由市町村政府選擇和認定，在擴大耕地規模和農業經營效率方面有積極性的農業經營者。

②耕地保有合理化法人是政府培育和扶持，各縣、市町村政府及農協共同建立，服務于耕地流轉的專業中介組織

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