黨建引領基層治理創新研究

趙興銀

摘 ?要 ?黨的二十大報告提出，要加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力。市域社會治理與基層治理相互融合、相互促進?；鶎又卫淼男Ч?，將顯著影響市域社會治理目標的實現。本文立足于揚州市黨建引領基層治理工作的實踐現狀，總結了當前揚州市黨建引領基層治理存在的不足，提出了今后進一步加強黨建引領基層治理的對策建議。在不斷提升基層治理效能中，為提高市域社會治理現代化建設水平探尋有效路徑。

關鍵詞 ?黨建引領；基層治理；市域社會治理

黨的二十大報告提出，要加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力。市域社會治理的最終目標是促進市域社會和諧穩定。市域社會治理與基層治理相互融合、相互促進?；鶎又卫淼男Ч?，將顯著影響市域社會治理目標的實現。新時代新征程，面對基層治理遇到的新情況、新挑戰，必須充分發揮黨建引領作用，創新體制機制，完善城鄉基層治理體系，通過提升基層治理效能，為推進市域社會治理現代化建設探尋有效路徑。

一、揚州推進黨建引領基層治理工作的做法和成效

作為全國首批市域社會治理現代化試點城市，近年來，揚州市聚焦提升市域社會治理現代化水平，堅持黨建引領、大抓基層的鮮明導向，圍繞推進治理體制機制現代化、工作布局現代化、治理方式現代化，補短板強弱項，積極提升基層治理效能。

（一）組織優勢充分彰顯，黨建引領基層治理取得顯著成效

基層治理的關鍵在于黨組織領導作用的發揮?；鶎狱h組織做好統籌規劃，明確工作方向和重心，對推進基層治理工作至關重要。在推進黨建引領基層治理實踐中，揚州市各級基層黨組織堅持問題導向，積極推進實踐創新，基層治理工作取得顯著成效。

一是基層陣地建設不斷加強。按照規范化、標準化基層黨組織陣地建設要求，以打造黨群服務中心為著力點，通過以點帶面、以面成片，推動基層黨組織陣地規范化、標準化建設整體提升。各基層黨組織立足“便民服務”工作導向，整體推進、層層細化、閉環落實，充分發揮黨群服務中心在醫療、養老、教育、助老等便民服務工作方面的陣地作用?；鶎狱h組織的政治功能和組織功能依托黨群服務中心得以充分彰顯。二是黨建品牌引領作用不斷凸顯。各級基層組織通過探索“黨建+”基層治理模式，逐步形成了符合本地特色的基層治理特色品牌和精品示范區。例如，邗江區新盛街道以聯勤聯防志愿者組織建設為著力點，在實踐中形成了“資源聯享、問題聯治、矛盾聯調、平安聯創”的“盛平安”基層治理品牌。三是黨員干部基層治理能力不斷提升。在堅持大抓基層治理的鮮明導向下，各村（社區）基層黨組織班子建設不斷加強。一批年紀輕、學歷高、能力強的支部書記在基層治理工作中發揮了積極作用，黨的領導覆蓋基層治理各個領域、各個方面、各個環節的成效明顯?；鶎狱h組織與群團組織和社會組織資源共享、職能銜接，在引導群團組織和社會組織參與基層治理中發揮了堡壘作用，逐步形成了基層黨組織與群團組織、社會組織和人民群眾共同參與基層治理的體制機制，基層治理能力明顯提升。

（二）體制機制建設逐步完善，基層治理效能明顯提升

以黨群服務中心為陣地，推進基層治理資源整合的目的在于優化基層村（社區）服務質量和效率，提升基層治理效能。依據《關于全面加強基層基礎建設推進市域社會治理現代化的實施意見》相關要求，揚州市按照“接得住、管得好”的原則，把該給的權力堅決放到基層、該給的政策全部落實到基層、該給的人員全部下沉到基層，讓權力向基層集中、政策向基層傾斜、力量向基層加強。

一是下放權責。按照“依法下放、能放則放、權責一致”的原則，將基層迫切需要而且能夠有效承接的服務管理權限下放，做到權隨事轉、人隨事走、錢隨事撥。通過具體措施確保權限下放和權力承接同步到位，解決了條線部門把本應承擔的責任借機下放、向基層“甩鍋”的現象。二是精簡職能。將鎮街職責劃分為統籌協調、黨群、經濟（生態）發展、社會事業、社會治理、審批服務、綜合行政執法等模塊，在鄉鎮（街道）統籌組織架構，精簡職能機構。在統籌設置黨政機構工作中凸顯抓黨建、抓治理、抓服務的主責主業職能，積極構建扁平高效、簡約精干的基層組織體系。整合行政審批和公共服務職責、機構和各類執法力量，設立行政審批局（為民服務中心），實行“一站式服務”“一門式辦理”，組建統一的綜合行政執法機構，實現一支隊伍管執法。三是下沉人員。為有效推動條塊力量下沉，做到統籌使用鄉鎮（街道）機關和事業單位人員，并優先在公共服務、綜合執法一線配齊配強人員。進一步賦予鄉鎮（街道）對條線部門派駐機構及人員的績效考核權和任免建議權，推動工作高效運轉。

（三）網格化治理體系不斷完善，“最后一公里”治理成效明顯

暢通基層治理“最后一公里”，一定要優化治理系統，做到上下貫通。近年來，揚州市通過對市縣鄉三級黨的建設、綜合治理、應急管理、環境保護等條線專網，進行線上集中整合，形成全要素、一體化的網絡信息系統和綜合性指揮平臺，構建“統一受理、分級管理、分類處置、閉合運轉”機制，實現“多網合一、一網到底”，實現了基層治理“橫向到邊、縱向到底”。

一是按照轄區單位、人員分布等具體實際，從轄區網格劃分若干綜合網格、綜合微網格和若干專屬網格、專屬微網格。在此基礎上，由村（社區）工作人員擔任網格長，同時選聘專職網格員、微網格員數名，在網格內形成“連鎖響應—循環鏈接—閉環解決”應對措施，把防風險、保安全、護穩定、促發展、惠民生等重點任務全部納入網格系統，提升了為民服務效率和基層治理防控力。二是針對與群眾生產生活密切相關的文明創建、村容環衛、糾紛調解、社會治安、安全生產、生態環保等事項，各村（社區）基層黨組織進一步延伸網格功能，推動巡辦有機融合，遇到小問題網格員第一時間發現、第一時間處置，大問題第一時間上報，實現“網格吹哨、部門報到、部門處置”，實現了基層治理左右互通。

二、黨建引領基層治理存在的不足

（一）基層治理的系統性有待提升

一是在基層管理體制方面，鄉鎮（街道）的職能定位不夠清晰，存在權力與責任不匹配、事權與財權不對等的現象。鄉鎮（街道）相關部門對工作任務沒有清晰梳理、甄別派發，而是一股腦式地把各項工作派發到村（社區）來處理。對于一些職權不在村（社區）的工作沒有明晰權責，在執行“人隨事調、費隨事轉、事費匹配”工作機制上不到位，增加了村（社區）工作負擔。二是鄉鎮（街道）各部門之間工作關系統籌協調不明確。本該政府行政職能部門統籌落實的民生工作，最終大多工作分發給各村（社區）具體落實，而各部門之間、部門和基層之間沒有形成聯動機制，信息不暢，各類任務下發前缺乏整合篩選，出現多頭落實現象，工作出現被動應付。三是鄉鎮（街道）各部門對村（社區）工作缺乏具體指導，對于下發的任務只提要求，沒有明確工作標準和步驟，缺少工作閉環流程。

（二）網格治理的精細化水平需進一步提高

一是網格功能出現泛化現象。越來越多的職能工作加入網格后，出現“網格是個筐，什么都能往里裝”的狀況。當前，條塊工作任務逐步下放到基層，網格內既有各職能部門下達的職責任務，也有各村（社區）下沉的工作任務，甚至還有各類臨時下達的任務，工作內容越來越多，網格治理水平卻沒有提升。二是在網格化治理工作中，存在著基層服務執法等力量整合不到位，一些應進網格的力量和資源沒有真正地扎根在基層，造成“有權的不執法，沒權的管不了”的問題。上下貫通、部門聯動的機制尚未形成，存在“基層吹哨、沒人響應”的現象，造成許多地方原本苗頭性、初發性的問題釀成了群體性事件。三是網格員采集信息的安全性、法律支撐等問題還有待解決。在技術上尚未真正形成治理大數據，網格化應用平臺場景化應用還待優化。一旦遇到緊急和突發事情，基層治理工作缺乏有效的信息技術支撐，重要的關鍵節點上仍然依靠“鐵腳板”，重復跑數據、人員“跑斷腿”成為常態。

（三）基層治理隊伍建設需要加強

一是基層治理隊伍現代化治理理念不強。村（社區）干部承擔的工作任務普遍具有重復性和不確定性等特點?；鶎痈刹繉τ诨鶎又卫憩F代化缺乏系統性和整體性認知，一些村（社區）干部的很大一部分精力放在應付各種自上而下的檢查和自下而上的利益訴求等事宜上，對于如何推進市域社會治理現代化缺乏深入性思考和長遠性規劃。二是網格員職業化水平偏低。部分網格員工作能力與基層治理現代化要求不匹配，專業化水平低，工作積極性主動性不強，工作成效不明顯。網格員職業認同感低，工作獲得感不強，遇到棘手問題得不到群眾理解而辭職的現象比較突出。網格化治理工作統籌整合難度大，缺少政策技術指導，治理工作效率不高。三是基層治理隊伍綜合素養有待提升。一些村（社區）干部人員普遍偏少，年齡結構不合理，基層治理能力和水平較低。不少村（社區）干部在推進基層治理工作中責任心和能力與基層治理現代化工作要求不適應。

三、提升黨建引領基層治理水平的對策和建議

習近平總書記指出：“一個現代化的社會，應該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現出活力和秩序有機統一?！蓖七M市域社會治理現代化，必須把握基層社會發展實際和運行規律，堅持問題導向和系統思維，在實踐創新中提升黨建引領基層治理現代化水平。

（一）黨建引領基層治理需要通點擴面

基層治理工作不能只見樹木、不見森林，發揮黨建引領基層治理工作，要通點擴面、找到抓手，暢通基層治理各方面工作有序運轉。

注重基層治理工作的統籌性。從構建活力和秩序相統一的實踐要求出發，基層治理要通過創新性舉措把各項部署落到實處。要系統化整合鄉鎮（街道）機構，解決治理工作中上下聯通的中梗阻問題；要以市域為基本面，推進上下相關職能部門有效對接、銜接有序，實現人員有機聚合，通過形成上下貫通、部門聯動的機制，解決“基層吹哨、沒人響應”的問題。

注重基層治理隊伍建設的合理性。鄉鎮（街道）作為基層治理工作的主導者，要立足本地實際，結合各村（社區）實際，從年齡結構、數量結構、崗位職責等針對性安排工作人員，做到人崗適宜，提升基層工作效能。對于工作人員的選配，要注重年齡結構的合理性，要求工作人員不僅具有在老城區工作的實際經驗，還要善于做老年人工作，避免用人“上下一般粗、左右一個樣”的思維方式。

注重基層治理工作落實的有效性。老百姓最看重實際，最關心自身的實際利益?；鶎又卫砉ぷ鞅仨氷P注基層群眾的實際需求，在具體的工作落實中實現群眾的實際利益。要明確基層治理工作權責，該辦理的事項要把責任落實到具體部門和人員，堅持治理工作定人定崗定職責，各項工作應堅持系統化部署、精細化落實，聚焦重點事項，明確推進步驟，做到工作有抓手、過程可追溯。

（二）以需求為導向提升基層治理效能

提升基層治理現代化水平，必須堅持問題導向。創新治理形式，工作著力點應放在人民群眾的急難愁盼和實際需求上?；鶎又卫砉ぷ髦挥姓嬲貞巳嗣袢罕姷男枨?，解決了人民群眾的急難愁盼，實現治理現代化才有現實意義。

以人民群眾的滿意度作為工作導向。圍繞群眾最關心、最直接、最需要的利益問題開展工作，著力解決基層治理形式主義問題。調整和完善相應的管理體制機制，把服務和管理職責落實到群眾中間，改變因體制機制運行不暢出現“事發應變”的低效被動局面。要跳出傳統的管控思維模式，善于運用先進理念、科學態度、專業方法、精細標準等提升基層治理效能。

把滿足群眾多元利益訴求作為治理基點。堅持黨建引領基層治理理念，把黨的政治優勢、組織優勢轉化為治理優勢，解決基層人、治、財、物、效等實際問題。推動人財物和權責利對稱下沉到基層，增強基層治理和服務能力。健全多元主體共治創新平臺，構建多元主體治理體系，完善社會力量參與基層治理激勵政策，使治理成效更多更公平地惠及基層群眾。

滿足基層群眾多層次、差異化、個性化的新需求。加快推進市域社會治理現代化，必須統籌發展和安全的關系，改善基層治理環境，破解基層治理難題。提高基層治理和服務能力，應立足實際，健全基層群眾自治制度，構建基層群眾自治機制，在推進群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實踐中，拓寬群眾反映情況和提出建議的渠道，保障中央各項決策部署落實到基層“最后一公里”，不斷提升基層群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（三）構建適應實際的基層治理新格局

基層治理應以黨群服務中心為陣地，通過集約化方式，整合基層資源，形成以黨組織為核心，多組織介入與百姓需求無縫對接的基層工作業態，在激活基層黨組織服務功能，構建適應實際的基層治理格局，提升基層治理成效等方面發揮作用。

延伸黨群服務中心功能提升基層治理新態勢。黨群服務中心功能的發揮要體現在服務群眾、團結群眾、引導群眾、組織群眾等方面。在發揮窗口作用的同時，努力形成“中心+目標+場景”的基層治理新態勢。突出網格管理，構建“黨建+”基層治理體系，做到問題矛盾不出網、網格化治理有質效；立足基層發展實際，發揮基層傳統治理優勢，尋求更多力量和資源支撐，形成多元共治新格局；不斷豐富基層黨組織服務功能，健全基層治理運行機制，通過提升基層治理成效讓群眾真正得實惠。

探索構建村（社區）工作者職業化體系。職業化體系的目的在于建強、穩住基層隊伍。從基層治理實際出發，建設一支能力強、專業化水平高的隊伍，必須暢通基層組織之間人員的交流轉任渠道。鄉鎮（街道）與村（社區）之間應通過定向考錄等形式打通村（社區）干部上升通道，拓展基層干部職級晉升空間。完善相應的激勵機制，探索建立村（社區）工作人員能進能出機制，激發基層治理隊伍的激情和活力。通過規范和完善薪酬機制，建立村（社區）干部收入自然增長機制。通過逐步提高基本養老金水平，切實解決村（社區）干部的后顧之憂。

完善基層治理考核指標體系。隨著基層社會結構發生變化，基層社會關系呈現新特點?；鶎又卫響浞职l揮考核指揮棒作用，確保各項工作的推進靠實、扎實、務實。定期對黨建引領政治性、任務落實有效性、工作推進規范性等情況開展督查和通報，把考核評估作為總結經驗、發現問題、推動工作的過程。具體到村（社區）實際情況，應結合基層發展實際，制定村（社區）工作負面清單，落實村（社區）協助政府公共服務事項目錄管理，規范部門進入基層治理尤其是網格治理事項標準，加大財政對基層治理工作經費的保障力度，切實減輕基層負擔。

（四）注重抓好基層治理隊伍建設

隊伍建設是做好基層工作的基礎，也是提升基層治理效能的關鍵。黨委和政府要幫助基層解決各項工作有序運轉的保障問題，從制度層面進一步解決基層干部的后顧之憂，讓基層干部全心全意投入到工作中，更好地服務基層群眾。

抓好基層負責人隊伍建設。推進基層治理工作，必須建好“一把手”隊伍。通過“一把手”組織謀劃，樹立“一盤棋”思想，加強對市域社會治理工作組織實施、指導協調和督促檢查。充分考慮村（社區）支部書記年齡結構，避免高齡化或低齡化一邊倒問題，立足長遠，做好梯隊建設，確保后繼有人。充分加強支部書記能力建設，做好“一把手”培養工程，提高支部書記把握全局能力、貫徹落實能力和統籌協調能力。強化扎根意識和盡職意識，通過建立薪酬增長制度和職級晉升機制，確保支部書記安心在基層干事創業。

提升基層干部隊伍質態。隨著鄉鎮（街道）機構改革的推進，必須解決基層干部對新的工作流程不熟悉、專業知識缺失、工作效率低下等問題。一要強化業務指導，加大培訓力度，增強基層干部服務意識和工作能力。二要進一步加強網格員隊伍建設，建立健全網格員考核、激勵、獎懲、退出機制，形成網格化配置標準，構建貼近實際的“一格一?！钡木W格隊伍，統籌協調綜合網格、微網格、專屬網格員配置，提升網格管理中各種資源的融合度和利用率。三要探索建立村（社區）工作人員能進能出機制，不斷激發網格員隊伍的激情和活力。

堅持共建共治共享，增強基層群眾參與治理的主體意識。通過不斷完善基層群眾參與的制度化渠道，采取網格化管理，由“單一性”轉為“多元性”，做到基層治理工作的全員參與。通過“人人爭當志愿者、個個都是主人翁”的主體性動員，凝聚基層治理合力，增強基層群眾的價值認同感和自治歸屬感。建立村（社區）黨組織、駐村（社區）單位、網格員互聯互動機制，共商網格內的難事、要事、大事。立足基層實際，著力培育與網格規模相匹配、與居民特征相適應的高水平、廣領域、多層次志愿者力量，做到網格管理精細精準，進一步提升基層治理效能。

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本文系2023年度江蘇省黨校系統調研課題“黨建引領基層治理研究”（編號XT23107）的階段性成果。

（作者系中共揚州市委黨校副校長、教授）

【責任編輯：馬玉】