論促進我國鄉村旅游可持續發展的法制建設

羅冬娥

[摘要]面對我國日益升溫的鄉村旅游熱，文章從認識鄉村旅游的涵義和特點入手，針對發展鄉村旅游過程中存在的主要法律制度問題。進行深入地分析，探索了加強我國鄉村旅游法制建設的必要性，提出了促進我國鄉村旅游可持續發展的法制建設的有效途徑。

[關鍵詞]鄉村旅游；可持續發展；法制建設

[中圖分類號]F59[文獻標識碼]A[文章編號]1002-736X(2009)04-0108-04

鄉村旅游，亦稱農業旅游，是指在鄉村地域內，利用鄉村自然環境、田園景觀、農牧漁業生產、農耕文化、民俗文化、古鎮村落、農家生活等資源條件，通過科學規劃、開發設計，為人們提供觀光、休閑、度假、體驗、娛樂、健身的一種新型旅游經營活動，從而形成一種具有鄉村特色的休憩產業區。鄉村旅游的開展，一方面可以滿足人們日益增長的休閑度假、回歸大自然的需求，另一方面也為農村經濟注入了新的活力，增加了農民收入，所以引起旅游及相關部門的重視。近年來，我國各地鄉村旅游發展迅速，目前鄉村旅游景區(點)每年接待游客超過3億人次，旅游收入超過400億人民幣。我國“十一五”期間將組織實施農村旅游“百千萬工程”，即建設100個農村旅游特色縣、1000個農村旅游特色鄉鎮、1萬個農村旅游特色村莊。但是我國鄉村旅游總體上還處于起步階段，存在著法制建設方面的不足。因此，必須進一步強化鄉村旅游法律制度建設，提高依法治旅的意識，從而更好地實現鄉村旅游的可持發展。

一、我國鄉村旅游法制建設的重要性和必要性

(一)加強鄉村旅游法制建設，有利于優化旅游環境，促進鄉村旅游可持續發展

旅游業的可持續發展是指：既要滿足當代人的旅游需求，又不損害子孫后代滿足其旅游需求的能力；既要促進旅游業的不斷發展，又要有利于自然生存環境質量不斷提高。我國具有發展鄉村旅游的資源優勢和地理優勢，但旅游業的發展并不僅僅依靠資源、地理優勢，這些只是旅游業發展的諸多前提條件之一，除此之外還需要旅游地社會環境、人文環境、法治環境等因素配合，其中法律、法規體系的建立健全、執法嚴明程度及旅游經營者和旅游者的守法意識是保障鄉村旅游可持續發展的重要條件。

發展鄉村旅游，既要調動廣大農民的積極性，又不能放任不管。我國應制定相應的鄉村旅游法令法規，建立健全各項法律制度，使鄉村旅游的發展步入法制化、規范化的道路。政府及相應主管部門應重點加強對規劃審批、環境衛生等方面的監督管理，以確保具有典型性的鄉村旅游的文化生態環境不被破壞，以保障鄉村旅游規范有序，從而促進鄉村旅游的可持續發展。

(二)加強鄉村旅游法制建設，有利于實施“以旅助農”，發揮鄉村旅游在新農村建設中作用

旅游業作為關聯帶動性強、拉動內需明顯的新興產業，通過實施“以旅助農”，在社會主義新農村建設中可以發揮積極的作用。以農村風貌、農業生產、農民生活、民俗文化、自然生態等為旅游內容的鄉村旅游，使很多農民成為旅游從業者。一個年接待10萬人次的農村旅游景點，可直接和間接安置300位農民從業，直接和間接為1000個家庭增加收入；旅游業不僅可輻射周邊農民致富，還可拉動較遠距離的農民從事旅游運輸、種植養殖和商品生產。我國20世紀90年代以來，鄉村旅游的發展，使許多地方出現了一座山搞活了一個地區，一個湖繁榮了一個縣，一個洞富裕了一個鄉，從而帶動當地許多行業發展的可喜局面。例如，昆明西山區團結彝族白族鄉，過去是一個典型的“生產靠救濟、吃糧靠返銷、花錢靠補助”的貧困山區鄉，通過發展“農家樂”鄉村旅游，參加旅游接待服務的農戶占全鄉總農戶數的18％，從事旅游接待服務的人數占全鄉勞動力的26％，戶均旅游收入3萬元左右。最高的超過10萬元，鄉村集體旅游年總收入達到1700多萬元。

但是我國鄉村旅游具有分散性、松散性等特點，在整體規劃布局上缺乏必要的科學依據，各自為陣，單兵獨戰。同時，在管理上，存在一定的漏洞。沒有成立鄉村旅游協會，也沒有制定有關章程，對鄉村旅游活動缺少指導和監督。市民與農戶之間租賃土地時，沒有訂立詳細的合同。糾紛時有發生，針對這些都需要采取相應的管理措施，建立健全相關的法律、法規，使鄉村旅游在促進非農就業、農民增收，農業經濟發展以及在服務社會主義新農村建設中發揮更加積極的作用。

(三)加強鄉村旅游法制建設，有利于穩定鄉村旅游市場秩序，保障鄉村旅游有序開展

旅游市場秩序是當前全社會高度關注的問題，它涉及旅游消費者、旅游經營者的切身利益，也是旅游管理部門最棘手的問題。

目前我國鄉村旅游市場還存在著很多問題，一是無序競爭，市場開發混亂。很多地方鄉村旅游市場缺乏統一管理，市場開發重復現象嚴重，農家游等低層次建設多，特色開發少。二是基礎設施建設明顯不足。在很多地方都是旅游設施沒建好，就對外接待客人，由于設施不配套，客人來了不滿意，客源減少，旅游景點只好勉強維持，甚至賠錢關門。三是市場經營意識差，難以開拓二級市場。在一些地方只是盲目開發初級市場，加上缺乏經營新觀念，吸引不住客人，配套服務不健全，二級市場難以開發。旅游活動簡單單一，客人回頭率低。四是策劃和管理人才匱乏。很多地方都是村民自己管理，文化層次低、素質差。對整個景點缺乏包裝，營銷策略陳舊。此外，一些旅游景區(點)還存在著無照經營、欺行霸市、強買強賣和欺詐游客等違法行為，存在著游覽、購物、餐館服務水平差，假冒偽劣現象突出，市場秩序混亂、商品粗制濫造，價格虛高等現象。

以上鄉村旅游發展進程中存在的問題，迫切需要通過法律杠桿來整頓市場秩序，規范主體行為，查處違法問題，制止無序競爭等，為鄉村旅游發展營造健康有序的市場環境，從而達到穩定鄉村旅游市場秩序，促進鄉村旅游可持續發展的目的。

二、影響我國鄉村旅游可持續發展的法制建設缺陷

(一)旅游立法相對滯后

首先，我國目前尚沒有一部促進、規范和指導旅游業發展的綜合性的基本法一《旅游法》。盡管前后提出近20個供各方面討論的正式討論稿，經過20多年的探討，日前仍然處于調研起草階段。相比之下?；痉y以出臺的客觀原因是無法避免的，也是很難解決的，但畢竟不能久拖不決，旅游基本法是一個國家發展旅游事業的根本大法，沒有它則難以保證旅游業的發展方向，確立旅游業的發展宗旨和政策原則。

其次，我國旅游法制建設嚴格來說是沒有法律，只有法規。國務院頒布的《旅行社管理條例》、《導游人員管理條例》和《中國公民出國旅游管理辦法》是行政法規，不是法律。并且只覆蓋旅游業部分種類，對于旅游飯店、景區、旅游交通等卻管不到位，對于世界遺產等旅

游資源的開發與保護更是愛莫能助，致使旅游業發展出現行業管理法律真空，難以適應發展需要。全國大多數省人大制定的“旅游管理條例”都是地方性行政法規，不是法律；國家旅游局頒布的《旅行社管理條例實施細則》、《旅行社質量保證金暫行規定》、《旅游安全管理暫行辦法》、《旅行社投訴暫行規定》等是部門規章，不是法律；各省旅游部門頒布各種有關旅游的規定、制度更不是法律，只是規范性文件。這使各種旅游法律糾紛發生時或在訴訟過程中，旅游者、旅游經營者或旅游管理者在不同程度上處于被動或不利的地位。

最后，我國鄉村旅游的發展在各項法規中沒有相關的法律條文，各地政府也未制定相關的法律保護和管理。在確立2006年中國鄉村旅游年主題后，國家旅游局發布了《關于促進農村旅游發展的指導意見》，開始進行了農村旅游的政策研究。但如鄉村旅游規劃綱要及實施細則、鄉村自然與人文遺產資源保護草案、鄉村環境保護條例、鄉村旅游業服務標準體系及其質量評價體系等法規尚沒出臺，存在著經營者無法可依，游客的權利無法得到保障，生態環境無法得到保護的現狀。涉及利益主體權益保障機制、農村土地政策和商業開發利用的銜接、其他自然資源和文化資源的利用補償等層面上的問題，都還缺乏相應的法律法規進行調整。這些都還需要通過具有針對性并且帶有前瞻性的立法，明確各當事人之間在旅游各個環節中的各種法律關系，確立各主體之間的權利義務關系。以解決鄉村旅游發展中的阻礙因素和瓶頸問題，確保鄉村旅游業得到快速健康發展。

(二)旅游執法監督欠缺

旅游執法是旅游法律實施的重要方式之一。主要是指國家機關及其工作人員，依照法定的職權和程序，把法律規范運用到具體的人或組織，并對違法者實行制裁的專門活動。常見的旅游執法活動有：旅游市場檢查，旅游投訴受理、立案、調查與審理，旅游糾紛行政、仲裁與調解，旅游違法案件處罰制裁、依法訴訟、審理、判決等。然而。在目前我國鄉村旅游開展過程中，還存在著旅游執法監督欠缺的現象。

一是目前作為行業管理機構的國家各級旅游局，行業管理機構缺乏管理權威性，依據其工作職責范圍來看，其權威性并未得到法律上的支持，是在政府各管理部門中最少法律權威性的部門，這與旅游業的跨行業、涉及面廣的現實不協調。而且，由于條塊分割，旅游局只能主管旅行社和飯店兩個部門，作為旅游業重要構成之一的旅游景點景區，則分屬于建設部、文物局、宗教、園林等部門，這對開展大旅游，改善鄉村旅游法制環境極為不利。

二是沒有確立科學完善的鄉村旅游管理體制，明確政府各相關職能部門在鄉村旅游市場管理中的職責權限；針對鄉村旅游發展進程中所出現的盲目開發、重復建設、生態破壞、經營紊亂、競爭無序等問題，以及鄉村旅游發展過程中許多不完善的地方，甚至存在著不合法的行為，政府及相應主管部門進行規劃審批、環境監督管理還不夠到位，行業管理部門的監督檢查也還不夠得力，加上目前鄉村旅游質量評價體系的缺失，使得旅游企業缺乏追求優質服務的內在動力，游客在消費中也無法評價和選擇到優質旅游點和旅游服務，從而造成鄉村旅游執法和管理監督的欠缺。

(三)旅游法制意識淡薄

首先是旅游相關行業的有些領導者和管理者依法行政法制意識比較淡薄。存在著以言代法，以權壓法，拍腦袋作決定，憑好惡論處罰等現象?；蚣惫?，搞短期行為的景區污染性、破壞性、城市化開發建設，或違反旅游經濟規律，搞超越法律邊界的行政命令或強制管理等。

其次是有些旅游經營者依法經營和對旅游資源依法保護意識比較淡薄。在鄉村旅游開發經營中，缺少對生態環境的營造和對傳統文化恢復和保護的意識。甚至出現開發就造成破壞的現象。在經營活動中，有不遵守公平交易原則、平等競爭原則、誠實信用原則的現象，不同程度的存在著不履行法定和約定的義務；不履行聽取旅游者意見和接受其監督的義務；不履行保障旅游者人身和財產安全的義務；不履行提供真實可靠旅游和不作虛假宣傳的義務；不履行按規定收取旅游費用和出具合同憑證與收費單據的義務；不履行提供符合要求的旅游商品和服務的義務等等。在追求利潤的過程中，不考慮利益相關者的利益，特別是對旅游消費者、旅游資源保護與合理使用、社會公共經濟和社會公共利益方面。

第三是旅游者依法維護自身合法權益的法制意識淡薄。沒有充分認識到旅游者權利的核心是旅游者的利益。當以人身安全和財產安全為內容的安全權，以獲取真實信息為內容的知情權，以充分自主選擇旅游服務為內容的自主選擇權，以接待旅游服務時享有獲得質量保障、價格合理和計量正確為內容的公平交易權，以旅游者在接受旅游服務受到人身、財產損害時得到賠償為內容的依法求償權，以及受尊重權、監督批評權等權益遭受侵害時，不能理直氣壯的要求保護。在旅游投訴和旅游經濟糾紛中，不能拿起旅游法律武器，維護自身利益，依法與旅游經營者協調和解，依法向有關行政機關申訴、調解、仲裁，直至向人民法院的提起訴訟。

三、促進我國鄉村旅游可持續發展的法制建設途徑

有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究這是我國法制建設的“十六字方針”。旅游法制建設的構成，就是由旅游立法、旅游執法和旅游法律意識等諸方面構成的。因此，鄉村旅游法制建設必須從完善旅游立法、健全旅游執法和提高旅游法律意識著手進行。

(一)完善我國旅游立法，建立健全相關法律、法規，是進行鄉村旅游法制建設的重要前提

健全的旅游立法是旅游資源開發和旅游產業建立和良性發展的法制前提和保障。因此，完善我國鄉村旅游立法，可從以下幾方面進行。

1盡早出臺《旅游法》。我國當今的旅游業經過了十幾年的大發展，已經具備了相當大的行業規模，已具備了出臺《旅游法》的社會基礎和良好條件，亟需將旅游業在國民經濟中的地位和作用法定化。近幾年旅游業中出現的一些問題，也說明了必須依靠法律，規范旅游市場，保護旅游企業和旅游者的合法權益，才能促進旅游業的健康發展?，F在我國保護旅游者合法權益的法律體系包括普遍適用的法律和一些關于旅游者合法權益保護方面的專門法規，雖然這些法律、法規在保護旅游者合法權益方面發揮了積極作用，但我國旅游立法體系還很不完善，導致許多旅游糾紛處理缺乏明確的法律依據。因此。必須加快和完善我國旅游立法。

2建立健全鄉村旅游法規體系；針對鄉村旅游目前普遍存在的生態環境惡化、文化環境破壞、競爭無序等問題，政府及相應主管部門應重點加強對規劃審批、環境衛生等方面的監督管理，并制定相應的行政法規及各種條例，如鄉村旅游規劃綱要及實施細則、鄉村自然與人文遺產資源保護草案、鄉村環境保護

條例、鄉村旅游市場管理條例等，以確保具有典型性的鄉村旅游的文化生態環境不被破壞，鄉村旅游市場秩序井然。

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借鑒國外鄉村旅游發展的法律和法規。我國制定旅游法，還可以借鑒國際旅游發達國家的旅游立法先進經驗。例如：世界著名的旅游大國西班牙，其政府對鄉村旅游的十分重視，每一個地區政府都有鄉村旅游方面的立法，從立法上確立鄉村旅游的地位；西班牙國家和地方政府還就鄉村旅游制定丁很多標準，其中有一些是必須執行的強制性標準，從而從標準上確保西班牙鄉村旅游的質量。比如。對鄉村旅館，法律就規定必須是具有50年以上歷史的老房子，而且最多提供10～15個房間(現在也有一些專門化的劃分，如專門接待殘疾人的旅館)，開業需要申請，經過政府審核合格，才發給開業許可證。不符合上述標準的將拿不到開業許可證。政府有督察，查到了不但要關門，而且還要罰款。

因此，我們可以借鑒兩方國家鄉村旅游發展的經驗，結合我國實際情況，可先制定鄉村旅游發展的法規要點，進行先期發展指導，隨著鄉村旅游的深入發展，進行法規的修正，以保證鄉村旅游發展的法制化和規范化。

(二)重視旅游執法監督，搞好鄉村旅游行業管理，是進行鄉村旅游法制建設的關鍵

首先，加強檢查和處罰力度。旅游行政管理部門在旅游業中占有舉足輕重的地位。所以應該充分發揮旅游監察、治理的作用，真正做到有法必依，執法必嚴，違法必究。政府部門應擴大旅游行政管理部門的管理范圍，使其在某些方面享有與法院等部門同等的執法強制力，從而凈化鄉村旅游經營環境，打擊違規經營行為、懲處非法經營活動。

其次，健全鄉村旅游服務質量管理體系。由于我國旅游業起步較晚，現行的管理制度還不完善、不規范，沒有形成嚴密的旅游服務質量管理體系，具體針對鄉村旅游方面的更為缺乏。所以，旅游管理部門要根據鄉村旅游發展的現狀和特點，有針對性地制定促進和規范鄉村旅游業的有關法規、規章。建立健全鄉村旅游服務質量管理和服務標準體系。法規和標準的制定要互為補充和協調，以促進鄉村旅游管理的規范化、標準化、法制化。

最后，完善鄉村旅游管理體制和行業規范成立行業協會組織。鄉村旅游行業管理，通俗地講，就是旅游行業管理在鄉村旅游中的推廣與應用。就是各級政府及鄉村旅游行業組織，以鄉村旅游目的地的吃、住、行、游、購、娛等相關要素為管理對象，通過運用行政、法律及經濟手段，建立市場規則，協調、監督和維護市場秩序，規范經營者行為，以達到提高鄉村旅游服務質量、增強經濟效益及實現鄉村旅游可持續發展的目的。

行業協會是旅游市場體系的一個重要組成部分，也是旅游市場體系成熟與否的一個重要標志。因此可成立鄉村旅游協會，通過行業協會組織，制定有關的章程和行業規范，對鄉村旅游活動進行指導和監督，采用獎罰制度，發揮行業協會的作用。政府和旅游行政部門要賦予鄉村旅游行業協會一定的權力。行業協會是獨立于政府的一種社會中介組織，是平等的法律主體，有權力參加政府制定行業發展規劃、產業政策、行政法規和法律活動。

(三)增強旅游法制意識，抓好旅游法制教育，是進行鄉村旅游法制建設的必要手段

守法是旅游法制建設的重要組成部分，增強法制意識是法制建設的重要思想前提。增強旅游法制意識就是要在制定好旅游產業基本法《旅游法》及相關法律、法規的基礎上。分層次、分類抓好旅游法制教育，結合實際學法、用法，使旅游管理者依法行政，旅游經營者依法經營，旅游消費者依法維護自身合法權益。

首先是旅游各相關行業的領導者和管理者要有強烈的依法行政法制意識。涉及到旅游重大政策的出臺或調整，旅游管理模式的重大改變，旅游資源重大項目開發等必須依照有關法律法規規定、按照法定程序進行自律性、合法性自我審查，組織專家進行科學論證，廣泛聽取各方意見，集思廣益、博采眾長之后，依照法律授權并根據法律規定進行決策，把科學執政、民主執政納入依法執政的軌道，要以建設高效、公正、有限的法治政府為目標，加強和改善旅游行政管理，使旅游行政法治理念成為各級領導者和管理者的自覺行動。

其次是旅游經營者要有強烈的依法經營法制意識。社會主義市場經濟離不開法律，旅游市場經濟必然是，也必須是法治經濟。旅游經營者在經營活動中，必須遵守公平交易原則、平等競爭原則、誠實信用原則，必須履行法定和約定的各項義務；在追求利潤的過程中，必須考慮利益相關者的利益，特別是旅游消費者、旅游資源保護與合理利用、社會公共經濟和社會公共利益，切實做到依法經營、誠信經營、優質服務。

第三是旅游者也要有強烈的依法維護自身合法權益的法制意識。旅游者的權利為一種基本人權，是生存權的重要組成部分，是包含人身權、財產權等多種民事經濟權利在內的綜合性權利，旅游消費者應當認識到，在旅游投訴和旅游經濟糾紛中，旅游者維護自身利益最有力、有效的辦法，就是拿起旅游法律武器，依法與旅游經營者協調和解，依法向有關行政機關申訴，直至向人民法院的提起訴訟。要引導旅游者按照法定程序表達訴求，在法律框架內正確認識和依法行使合法權利，依法解決旅游過程中的各種矛盾和問題。

實踐證明，沒有健全的鄉村旅游法制，就不會有有序的鄉村旅游市場環境，更談不上促進鄉村旅游進一步發展。要使我國鄉村旅游可持續發展，就必須不斷完善我國鄉村旅游立法，健全鄉村旅游法規體系，早日實現鄉村旅游的規范化、制度化、法制化。

[責任編輯：李國燕]