“義務化”背景下我國學前教育發展策略研究

馮 幫 盧華全

（湖北師范學院 教育科學學院，湖北 武漢 430000）

引言

當前我國學前教育發展形勢大好，將學前教育納入義務教育體系（即學前教育“義務化”）被提上日程。我們應清楚地認識到學前教育“義務化”的現實阻礙：學前教育成本分擔不合理、學前教育法律不健全、學前教育資金和師資等資源分配不均衡、幼小教育銜接問題嚴重、民辦園發展存在經費不足和管理混亂無序等問題。如何解決好這些問題，從而促進我國學前教育更加健康地發展，筆者認為需從以下幾個方面努力著手解決：

一、學前教育成本分擔合理化

我國尚未建立起完善的學前教育投入機制，學前教育成本分擔十分不合理：政府對學前教育投入明顯不足；家庭承擔學前教育成本主要部分，但其支付能力有限。當前我國學前教育的快速發展迫切需要合理的成本分擔來支持。同時，建立科學的投入機制，對于確定學前教育收費標準具有指導性意義，有助于從根本上解決“收費高”、“入園難”的問題。

1.建立政府為主體，家庭、社會合理分擔的多元投入機制。公共財政理論指出，少數人受益的高質量的學前教育成本不應該由政府一方獨立承擔，面向廣大公眾的基本質量的學前教育成本是需要政府、社會和個人之間進行分擔的。三者共同分擔的投入機制良好運作的關鍵在于分擔比例的合理程度。

其一，政府為主體承擔的學前教育成本。世界上大多數發達國家的學前教育成本主要由政府分擔，政府對學前教育的財政投入一般占本國學前教育總經費的40%。我國政府對幼兒教育投入不到總教育投入的1.5%，遠低于世界平均水平3.8%?；谖覈斍敖洕l展良好的國情，學前教育投資應以政府為主，分擔比例逐步提升至占學前教育平均成本的40%甚至50%以上，同時對于經濟發展相對落后的地區，如中西部和部分農村，該比例可以更高。

其二，家庭承擔的學前教育成本。作為學前教育的直接受益者，幼兒家庭應承擔一定的學前教育成本。世界部分國家如芬蘭等一些國家，學前教育投入采取國家財政和根據父母收入水平交費相結合的方式。家庭分擔學前教育的成本主要是保教費，保教費的標準應當按照幼兒園的教育成本的一定比例來確定。在確定分擔比例時，不同類型幼兒園應規定不同的成本分擔比例。一般的，家庭承擔的教育成本是幼兒家長所在地上年人均收入乘以繳納學費比重，其中，繳納學費比重一般為居民年均收入的20%。[1]總的來說，家庭承擔的比重應不超過35%，這是國際公認的家庭可承受區間。

其三，社會承擔的學前教育成本。目前，社會承擔學前教育成本主要有三種形式：一是直接向幼兒園提供各種資助和捐贈；二是繳納教育附加稅；三是對幼兒園的培訓合同支付費用。其中，教育附加稅納入了政府的財政收入，通過轉移支付方式，成為政府財政撥款投入到了學前教育中。因此，政府應加強學前教育事業公益性的宣傳力度，積極引導社會投入到學前教育事業中來。

2.調整學前教育收費機制。一般地區普通幼兒園收費所占居民收入比例也比較大，高收費超出了一般家庭的承受能力。如，長沙市某幼兒園年收費7萬元，當地居民人均年收入2.6萬余元，收費與收入比達2.67；武漢某寄宿園年收費竟高達12萬元，當地居民人均年收入2.3萬余元，收費與收入比為5.06。[2]學前教育納入義務教育體系必然面臨著收費整頓的問題，建立公開合理的學前教育收費機制勢在必行。

學前教育收費標準的確定應基于這樣的思路：對于公立幼兒園，學費是幼兒生均成本減去生均財政補貼；對于私立幼兒園要確保私人合理收益，學費是生均成本加上生均私人資本收益額，然后減去生均財政支持。學前教育收費標準制定一定要確保財政投資的非盈利性和私人資本的合理利潤率，讓學前教育發展的同時能夠激發私立幼兒園投資者的積極性。各級地方政府要認真對本地幼兒園進行統一分類，并結合當地居民的實際收入和消費水平，開展幼兒生均培養成本的測算研究。

當前我國經濟發展迅速，免費學前教育也被提上日程。免費學前教育有諸多益處，如解決農村留守兒童和城市流動兒童的教育問題，促進社會公平?？梢栽谝恍┙洕l展水平較高的地區試點或者在比較偏遠貧困的農村地區實行免費學前教育。對于經濟發展水平較高的地區，當地政府財政完全有能力支付免費學前義務教育成本，而對于偏遠貧困的農村地區則由上級政府通過財政轉移支付來保障免費學前教育的實施。

二、加快完善學前教育立法工作

在我國教育法所規定的四個獨立學制階段中，只有學前教育尚未立法，雖然《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》等國家法律對幼兒教育進行了某些條款規定，但只有《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規程》等少數全國性法規以及地方性學前教育行政法規是專門用來規范學前教育的。因此，學前教育的法律地位不明確，相關法規條例過少且不能滿足現如今學前教育的需要，嚴重阻礙了學前教育的有序發展。

完備的學前教育法律體系對于促進我國學前教育發展有著重要意義，是學前教育“義務化”順利進行的法律保障。針對我國學前教育法律體系不完善的現狀，加快完善學前教育立法工作需從兩方面入手：一方面要充實學前教育法律條款，另一方面要提高學前教育法律的立法層次。

1.立法部門應充實學前教育法律法規體系，彌補學前教育立法空白。盡快出臺學前教育的母法——《學前教育法》，使得學前教育有法可依，并滿足學前教育改革與發展的迫切需要。學前教育立法應遵循兩個基本原則——公平性原則和均衡性原則。對于財政投入、服務管理和公平保障等政府在學前教育事業中應承擔的事項，必須以法律的形式確定下來；對關乎學前教育事業興盛與否的教育經費下撥機制、幼兒教師相關資格和待遇地位、幼兒園日常管理制度以及學前教育收費機制和標準，都需要制定一套完整詳細的法令予以明確；在學前教育立法過程中，應當對貧困地區和農民工子女的學前教育予以高度重視，努力縮小城鄉差距，促進教育公平。我們還應該看到，現如今農村和農民工子女的學前教育絕大部分依賴于民辦幼兒園，因此學前教育立法中應以專章或獨立條款的形式，對民辦幼兒園的相關內容予以明確規定。

2.提高學前教育法律法規的立法層次，賦予其應有的法律地位?，F有的學前教育法規如《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規程》等在整個法律體系中僅僅居于部門規章層級，層次較低，效力有限，不利于學前教育事業的順利開展。因此，要提高學前教育立法層次，重新審視我國學前教育法規的制定和實施，使其具有與基礎教育法律法規同等的地位和效力。

三、學前教育資源的優化配置

一直以來，我國學前教育資源總量不足，表現為公立幼兒園數量減少導致學前教育供不應求、優質學前教育資源稀缺、財政投入不足、優質教師匱乏等。在總量不足的情況下，我國學前教育資源配置又缺乏均衡性，表現為園際失衡、區域失衡和城鄉失衡。如，2012年人大代表龐麗娟在兩會上指出，[4]2010年全國平均師幼比為1:26，城市地區為1:12，農村地區低至1:44。

在總量不足的情況下，合理配置資源有利于“義務化”后的學前教育均衡、健康發展。在諸多學前教育資源中，資金和師資是關鍵的兩部分。因此，學前教育資源的優化配置主要體現為學前教育資金和師資在公辦園和民辦園、城鄉幼兒園以及東中西部地區之間的合理分配。

1.學前教育資金的配置。學前教育經費是學前教育事業發展的必要保障。根據全國教育經費統計年鑒，[5]自1998年到2007年，學前教育經費占全國教育總經費分別為：1.36%，1.36%，1.34%，1.30%，1.23%，1.20%，1.21%，1.24%，1.27%，1.29%。而OECD國家的平均值是8%，我國的1.2%~1.3%的比例似乎顯得過低。

因此，增加學前教育資金總量的投入顯得十分迫切。政府應發揮在學前教育資源配置中的基礎作用，增加學前教育資金投入在教育總投入中的比重。首先應明確各級政府的教育財政責任，將學前教育財政責任承擔者集中于中央和省政府，“集中力量辦大事”。其次，政府應做好學前教育專項撥款項目，建立規范的政府間財政轉移支付制度，以保障地方學前教育經費的充足和穩定。最后，政府要積極引導民間資本在學前教育中的流通，既有利于增加學前教育辦學資金，又可通過競爭的方式促進學前教育健康發展。

同時，應促進學前教育資金在園際之間、城鄉之間以及東中西區域之間的合理分配。政府對學前教育資金的投入應根據實際需要而有所傾斜，對于中西部經濟落后地區、民辦幼兒園、農村貧困地區和流動兒童聚居地的學前教育要盡可能投入多的資金滿足其發展要求和保證教育公平。

2.學前教育師資的配置。隨著我國師范教育的發展，高等師范院校培養了大批優秀的幼兒教師，在很大程度上緩解了幼兒師資不足的局面，但仍存在如幼師質量良莠不齊，城鄉地區分布差異大等問題。公辦園幼師招聘程序嚴格，待遇穩定有保障；中東部經濟發達地區由于市場的調節作用，導致大量優秀幼兒教師流入，因此公辦園和中東經濟發達地區的師資一般不存在問題。

促進師資在學前教育的合理配置一方面要加快優質幼師隊伍的培養，另一方面要促進幼師區域分布合理化，特別是要增加農村地區和中西部經濟發展落后地區的優質幼師的數量。在繼續培養合格的學前教育師范生的基礎上，政府要通過制定相應的激勵政策來鼓勵城市幼師和應屆高校幼師畢業生流入農村、中西部地區，以擴大其幼兒教師隊伍，同時通過職后培訓等手段來提升已有幼師的素質，使中西部、農村幼師在數量和質量上得到提升。

四、做好學前教育與小學教育銜接工作

有關研究表明，幼小銜接的順利實現不僅對于幼兒盡快的適應小學生活和學習有著重要的作用，而且會影響著他們一生的教育進程?！队變簣@工作規程》明確指出，幼兒園和小學應密切聯系，互相配合，注意兩個階段教育的相互銜接。由此，幼小銜接是學前教育“義務化”進程不可避免的重要工作。[6]

當前我國幼小銜接的問題主要有幼兒教育“小學化”、不正規的學前教育嚴重危害了幼兒的身心健康，學前教育師資力量薄弱影響幼小教育教學交流以及重智育輕德育的陳舊教育觀念阻礙幼小銜接的順利實現。因此，面對幼小銜接中紛繁復雜的問題，要打破傳統教育觀念，科學規劃各項工作，嚴格監督管理。

1.明確目標，做好規劃。針對學前教育和小學教育之間的銜接問題應制定一個科學合理的規劃，明確目標。學前教育的內容的選擇應更多注重提高幼兒自我管理能力和自理能力等基本日常生活常識；在學前教育內容的制定過程中，尊重幼兒的年齡特點和個性差異，采用多種方式，提高學生的自理能力、任務意識、獨立交往、團隊合作責任感和良好的人際關系；在平時的教學過程中，有意識地培養幼兒的課堂時間和習慣。

2.加強幼小教育聯系，增強對彼此的了解。幼小教育的銜接不僅是幼兒園向小學單方面靠攏，更是一種雙向互動活動。如在幼兒入小學初期，適當地放慢教學進度，調整教學內容和方法，增加唱歌、游戲等活動課程和具體形象、有趣的教學內容；適當調整幼小教學課程，構建適合雙方銜接的育人環境；組織大班幼兒到小學參觀，使幼兒對小學有一個初步的感性認識和心理準備；適當控制作業量，彈性安排課時時間，逐漸對學生提出要求等。在銜接的后期要注意促進銜接工作的系統化、保證教育的連續性，使幼兒在入學初期能夠自然地進入小學生角色。

3.規范學前教育的管理。政府制定學前教育相關法規，使學前教育各項工作有法可依；明確各級政府職能部門在學前教育事業中應承擔的責任義務，發揮其監督管理作用，建立學前教育管理機制，逐步改變學前教育管理混亂的局面。

4.更新幼兒教育觀念和方式。幼兒教育中要重視培養兒童的學習興趣，重點培養兒童的社會適應能力和自我教育能力，杜絕“一切看分數”的教育評價方式；通過媒體等多種渠道更新家長的幼兒教育理念，讓家庭教育發揮出應有的作用。

五、規范民辦園的建設與發展

民辦幼兒園在我國學前教育事業中發揮著重要作用。學前教育“義務化”過程必然面臨著民辦園的整頓問題。當前我國民辦幼兒園的發展存在諸多現實問題，首先是民辦園經費不足，非公辦性質成為民辦園經費得不到充分、穩定保障的根本原因；其次是民辦園管理混亂，近幾年媒體曝光的民辦幼兒園校車事件讓人觸目驚心，然而這只是民辦園管理問題中的冰山一角；再者是民辦園的師資培養問題，如幼師待遇不足、在職培訓和個人發展缺乏穩定保障，幼師學歷和教學知識水平普遍偏低等。

因此，針對民辦園建設與發展存在的問題，需要從加大經費投入、加強管理以及培養幼師隊伍三方面入手：

1.加大對民辦園的投入力度。針對民辦園建設資金不足的問題，政府要加大資助扶持力度，幫助民辦幼兒園改善辦園條件。政府可以通過專項財政撥款和政策引導金融機構、民間資本對民辦園進行直接或間接性資助。應將現有的教育投資合理分配，可采取措施適當減少對公辦園的投入，挪出一部分經費來扶持一些條件差的民辦園，以保證整個學前教育事業的健康均衡發展。在民辦幼兒園稅收方面政府應提供實質性的優惠，為表現突出和有實際需要的民辦幼兒園減免部分稅收以促進其更好發展。

2.規范民辦園管理。其一，規范審批程序，嚴把民辦園入口關。建立并完善《幼兒園審批制度》，做到審批公示化、程序化，并嚴格按照“先審查辦園者資歷再考察驗收幼兒園”的程序對民辦園進行審批。其二，規范民辦園日常管理，建立年終考評制度。制定一系列針對民辦園的日?？己宿k法，作為年終考核的重要依據，將年終考核與日?？己讼嘟Y合，促進幼兒園日常工作管理的精細、科學、有效。其三，規范民辦幼兒園課程管理。對部分以盈利為唯一目的而使用小學教材等超綱教學內容、教材選用隨意性大的民辦幼兒園，應堅決予以整頓。要求各園按《幼兒園管理辦法》規定選用教材和安排教學，并組織民辦幼兒園園長及其教師到示范幼兒園參觀學習。

3.培養建設優質師資隊伍，提高教師待遇。首先，嚴把幼兒教師資格審查關。政府部門應督促民辦園嚴格按照《教師法》來聘任具有合格資歷、擁有教師資格證書、身體健康的幼兒教師，使民辦園幼師整體質量得到保證。其次，做好幼兒教師的在職培訓。對民辦園的教師進行定期的培訓，提高其有關幼兒教學和心理學的專業知識、業務水平和能力；加強民辦園與公辦園之間的交流與合作，發揮公辦園的優勢條件來幫助、促進民辦園幼兒教師專業學習。最后，積極提高和維護民辦園幼兒教師的待遇地位。政府依法保障民辦園教師的工資和福利待遇，督促幼兒園單位為幼師購買社會保險，維護幼兒教師其他合法權益，使幼兒教師以更大的熱情投身于幼教事業。

六、結語

將學前教育納入義務教育體系，是當前我國學前教育發展的可嘗試的有效途徑。我們認清學前教育“義務化”過程中的現實阻礙，有針對性地采取措施予以解決，有利于促進我國學前教育規范有序、健康發展，從而推動我國幼兒教育向著更高層次邁進。

[1][5]陳玲.學前教育財政投入的公平性研究—基于省際中觀數據分析[D].浙江財經學院,2012.

[2]張曾蓮.我國學前教育成本分擔研究[J].價格理論與實踐,2012.

[3]田書梅.學前教育收費問題研究[D].長沙理工大學,2012.

[4]董淑超,劉磊.基于準公共產品成本分擔的學前教育定價研究[J].吉林省教育學院學報,2013.

[6]張宏.幼小銜接中的問題和策略[J].齊齊哈爾師范高等?？茖W校學報,2007.

[7]于曉威,秦旭芳.民辦幼兒園生存狀態及其應對策略[J].http://www.cnki.net.

[8]王琦,尹可珍.民辦幼兒園發展存在的問題與對策——基于政策的視角[J].當代教育理論與實踐,2011,(04).

[9]嚴仲連.從《規劃綱要》看我國學前教育未來發展趨勢[J].教育導刊,2010.

[10]王海晶.農民工子女學前教育現狀及其對策研究——以義烏市佛堂鎮工業區為例[D].哈爾濱師范大學,2011.

[11]陳霞,吳仁英.學前教育“義務化”及其主要阻礙[J].教育戰線,2012.