社會組織在健康城市建設中的作用

徐輝　隋健

摘要：健康城市建設是一個系統工程，需要建立一個生成機制。生成機制由基準三角和關鍵點構成?；鶞嗜鞘钦?、市場、社會，關鍵點是“培養居民自治理念，構建多元參與主體”。然而這個生成機制還缺少一個以點帶線、以線帶面的角色——社會組織。即社會組織能把政府、社會、市場三者協同起來構成一個基準三角，然后把關鍵點融入三角平面?？墒?，現階段社會組織的資金鏈問題成為制約其發展的主要因素。作為服務購買方的政府有必要進一步優化和完善購買流程，從而促進社會組織在健康城市的建設中發揮更大的作用和潛能。

關鍵詞：健康城市建設 社會組織 生成機制 政府購買服務

中圖分類號：D632? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2020）13-0055-03

中國的城市化進程由經濟發展所驅動，但是經濟的發展也給城市發展帶來了不良影響?，F階段，城市病具體體現在住房難、交通堵、資源緊、意外傷害、非傳染性疾病、亞健康生活方式、城市環境宜居性、基礎設施友好性、城市空間隔離、城市蔓延等方面。這些問題會嚴重影響社會個體的幸福感和舒適感，間接導致社會失范行為增加。城市病的原因除了政府城市戰略規劃的失誤，也根源于市場經濟本身的不協調發展和固有風險，以及其他綜合性復雜原因。為了數億居民的健康和福祉，健康城市建設必須建立一個生發機制并找到關鍵著力點。

一、健康城市的內涵及建設關鍵點

健康城市是如今許多城市建設者和管理者都關注的焦點。時代在發展，城市在變化。健康城市的內涵也是在實踐中擴充的。這些內涵因子包括低碳綠色、可持續發展、以人為本、生態環保、環境友好等，并且未來它的外延還會不斷延伸。雖然可以將健康城市的指標量化，但最終目標還是要作用于城市主體本身。因此，健康城市的內涵指在客觀的生活條件逐步上升的情況下，無論時空如何交互變化，絕大多數居民都能感到滿意和舒適的一個主觀概念?；诖?，健康城市建設的關鍵應該從主體出發——培養居民自治理念，構建多元參與主體。

二、社會組織在健康城市建設中的作用

健康城市的建設必須有一個生發機制。這個生發機制需要政府、社會、市場三個宏觀主體在一定程度上相互協作和共同發力。但是在實際城市建設和發展過程中，三者并沒有發揮最大效用，也沒有產生疊加效應。究其原因，在這個生發機制中缺少一個重要的鏈接樞紐——社會組織。

在我國，伴隨著經濟領域的改革開放，以國家全面調控社會資源為特征的計劃經濟型社會的瓦解，處于政府和私營部門之間的社會組織成了單位制社會向社區制社會轉變過程中的填充物，漸漸出現在人們視野。王浦劬將社會組織區分為廣義的社會組織和狹義的社會組織。他認為，廣義的社會組織就是指除了黨政機關、企事業單位以外的其他社會中介性組織;而狹義的社會組織是指由在我國社會組織登記管理機關即各級民政部門，納入登記管理范圍的社會團體、民辦非企業單位、基金會這三類社會組織[1]。為了更具針對性，社會組織采用狹義定義較合適。

作為現代社會分工化的必然產物，社會組織具有高度的組織功能、協調功能和整合功能。此外，它們有特定的使命與目標，在目標完成過程中堅持在最低成本原則下用專業方法解決問題。每一個社會組織都有自身的特性，但都具備四個共性特征：民間自發性、廣泛參與性、機動靈活性、公益傾向性。2002年我國才開始對三種社會組織進行區分，當時登記注冊的社會組織數量達24.45萬。2018年年底，中國民政網數據顯示，全國社會組織有80萬多個。通過對比數據可以明顯發現，自分類登記注冊以來的短短16年里社會組織增長了約4倍，年平均增長率約為9.68%。（如圖1所示）

2017年社會統計發展服務統計公報顯示，當年年底全國共有社會服務機構和設施182.1萬個，職工總數1355.8萬人，固定資產原價5434.8億元;社會服務事業基本建設在建項目建設規模2594.0萬平方米，全年實際完成投資總額209.2億元;由數據可發現，社會組織的規模和數量已經達到一定水平，成為政府轉換職能和社會治理體制改革的積極因素。在城市的發展中它們不僅能起到潤滑劑的作用，更能起到宏觀和微觀主體之間的連接作用。因此，其特性決定了在這樣一個生成機制中不僅能與社會、政府、市場三者間進行單向鏈接，還能對三者進行協調，減少阻力摩擦，最終和公眾力量達成共識。在生成機制中社會組織對基準三角的作用可分三方面：

（一）社會組織對于政府的作用

1.在某些領域的彌補作用

作為第三部門，在政府失靈的領域能發揮有效的彌補作用?，F階段社會組織從事的領域主要有環保、公益、教育、養老、醫療、社區發展、公共衛生等方面。這些都是復雜寬泛的領域，社會組織具備的專業性和靈活機動性恰恰可以起到彌補作用。離開了社會組織這個合作伙伴角色，政府將會分身乏術。

2.促進政府職能轉變

通過向提供各種專業服務的社會組織購買服務，政府能為自己減負，促進職能轉變。比如：特殊人群的權益保護、邊緣人群發聲、養老照顧、兒童保護、慈善意識培育、婦女權益維護、禁毒工作、勞動權益保護等。這些社會服務都是政府做不好或不愿意做的部分，通過外包形式轉嫁給社會組織，政府將有更多精力投入社會治理。

（二）社會組織對于社會的作用

1.是錯綜復雜的利益關系的分解

2019年《中國社會組織報告》藍皮書顯示，截至2018年底，全國共有社會組織81.6萬個，比上年增長7.1%;其中共有社會團體36.6萬個，比上年增長3.1%;其中共有民辦非企業單位44.3萬個，比上年增長10.8%;其中共有基金會7027個，比上年增長11.4%。由數據可知，社會組織實質是社會各類群體利益分化的承載體，需要完成組織的特定目標并承擔特定功能。其最大特點是超越區域范圍的限制，代表各方成員的共同利益，容納不同的利益訴求。

2.是聚焦和透視社會問題的放大鏡

社會組織主要作用于基本的公共問題，能夠及時聚焦和透視社會問題，并反映問題根源。其在了解和反映民生需求、調節公共沖突等方面具有先天優勢，能夠推動社會治理和管理進程，從而為社會政策的及時調整反饋信息。

3.推動社會建設

社會組織本身是參與主體之一，自發性和自覺性較高，面對公眾領域能及時參與。居委會是政府與人民連接的一個重要渠道，也是城市的基礎。雖然其具有自治屬性但受外部行政性因素制約明顯，而社會組織是社會自發結合，在產權和管理上獨立于政府組織體系之外，因而相對而言更具獨立性和自主性?；诖?，將社區與社會組織進行融合產生的社區社會組織，將更能激發公民意識，調動社會成員的主動性和參與度，促進公民參與社會治理。從社會學的角度看，社區社會組織是傳統鄰里關系的現代化產物，是現代社會關系與社區“生活共同體”的生長點之一，對改善鄰里關系、提升社區治理的溫度、增強社區治理的厚度多有助益。

（三）社會組織對于市場的作用

1.吸納市場資源用于公益性事業

社會組織可以成為市場資源導向公益性事業的樞紐。具有公募資格的基金會和慈善組織可以通過各種形式吸納市場資源作用于公共領域。此外，一些社會團體和民辦非企業單位在捐贈活動和慈善信托領域也較具有優勢。

2.在市場失靈的領域可以發揮介入作用

社會組織自身可以整合資源，有效作用于市場失靈導致的問題。市場在資源配置中也會經常出現無效情況，具體表現在收入與財富分配不公、外部負面效應、失業問題、公共產品供給不足、公共資源的過度使用。針對上述領域，社會組織可以進行諸如社會倡導、監督、權益保護、資源挖掘和重組等專業性社會工作。

3.引導和培育企業社會責任

許多社會組織已經成為企業形象的代言人，在引導和培育企業社會責任方面卓有成效。如成立于2004年的阿拉善see生態協會，是中國首家以社會責任為己任、以企業家為主體、以保護生態為目標的一個社會團體。其在西北地區沙漠化防治和環境保護方面的貢獻卓著，起到了很好的帶頭示范作用。

總之，社會組織是政府政策轉化為服務的助推器，是市場公共資源的整合器，是社會公眾本身的連接器，在基準三角里起到了最大疏通傳導和修復推動作用。

然而，現實情況是社會組織處于一種“半死不活”的狀態，并沒有轉向高質量發展階段。究其原因，社會組織自身的動力機制和能力發揮機制運行不協調，急需內部生態系統結構的優化和外部制度環境的激發—培育—引導—規范。

三、如何促進社會組織的作用更好發揮

目前，社會組織在我國趨向于嵌入式和依附式發展模式。除了自身能力發展遲緩和外部環境的不完善，真正的根源在于資源支持渠道的數量和傳輸質量。發達國家中非營利組織的運作資金有近30%來自政府部門的支持，而我國社會組織的資金來自政府財政扶持的比例僅占10%—15%[2]。因此，作為重要資金來源方和監督約束方，政府有必要細化和規范其向社會組織購買服務的流程以促進社會組織在健康城市中的作用更好地發揮。各級政府和相關部門作為購買方，首先要健全公開透明規范的服務購買流程，根據中央及地方相關文件要求，制定適合本地區的《政府向社會組織購買服務目錄》，將購買資金單獨列入部門預算，確定需要向社會組織購買的項目、標準和數量，以及購買方式和預算。

具體的購買流程分為六個步驟：公開招募，指針對需要解決的項目事件招募相關領域的組織進行公開投標;初步評估，對專業資質和綜合服務能力進行評估，涉及組織的人力、公信力、運營模式等;重點審核，即對通過初步評估的組織的項目方案進行分析，包括項目目標、項目實效性、項目可行性、項目風險等進行綜合評估;資金發放，即把預算資金撥付給服務提供方以推動項目的有效運行;項目監管，也就是對組織在項目實施的各個關鍵過程進行監管，避免組織違規操作;效果評估，就是對項目運行各個階段內的預期目標和效果是否達成進行檢驗和評價，從而從側面反映政府財政資金使用效率的高低。

在當前慈善和公益力量薄弱的情況下，政府仍然會是社會組織的主要培育人和監督者。然而，僅僅依靠政府的單方扶助，社會組織很難實現健康可持續發展。因此，應在保證不以營利為最終目的的基礎上，借鑒企業經營模式來探究“創收型”社會服務的可能性?？梢韵胍?，隨著社會組織越來越廣泛的參與，各種問題可以得到有效解決，從而以推動社會認同度的提高來提高公民意識和公共精神。公民意識和公共精神的激發，公民社會的到來，將直接促進城市的健康有序發展。此外，學者孫曉燕提出在選擇購買路徑時還需要考慮公共服務的性質、成本等因素，同時監管、評價整個政府公共服務過程[3]。（如圖2所示）

四、結語

健康城市建設需要建立一個生成機制。這個生成機制由基準三角和關鍵點構成。然而，還需要一個起到以點帶面作用的角色——社會組織。社會組織是“培養居民自治理念，構建多元參與主體”關鍵點的延展線。它在生成機制中可以起到協同作用，把政府、社會、市場三者協同起來構成一個基準三角，再把關鍵點融入三角平面?，F階段政府社會組織管理體制仍存在明顯問題，只有制度環境和購買流程的進一步優化，社會組織才能在健康城市的建設中發揮更大的作用和潛能。此外，健康城市的核心理念是公民參與，社會組織的歸位打通了健康城市建設的新路徑和新思路。社會組織不僅是多元參與主體的一元，也是現代社會多樣化服務的提供者。它自發于群眾，作用于群眾，是自治理念的天然催化劑。在建設過程中政府只是主導者，如何調動主體參與的主動性才是核心。把社會組織鑲嵌在這個生成機制里面，才能集合各方，形成最大合力。這股合力可以釋放城市力量，提升城市功能，最終吞噬城市病。

參考文獻：

[1]王浦劬.政府向社會組織購買公共服務研究[M].北京：北京大學出版社，2009.

[2]何華兵，萬玲.提升社區社會組織服務能力的運行機制研究[J].云南行政學院學報，2014（1）：137.

[3]孫曉燕.政府購買公共服務現實困境與路徑選擇研究[J].統計管理，2014.

責任編輯：景辰

[基金項目]加拿大資助地方活動基金項目階段性成果（CFLI-2019-CH-BEJING-0011）。

[作者簡介]徐輝，延安大學公共管理學院在讀本科生，研究方向：社會工作;隋健，延安大學公共管理學院在讀本科生，研究方向：社會工作。