數字政府建設中社會保險經辦的問題與變革

賈曉港

摘? ?要：隨著數字治理的國家治理范式興起，數字政府開始致力于政務服務的優化，將社保經辦深度融入數字政府建設以進行相應的數字化變革，是發展高質量社會保險的必然舉措。通過利用既有研究總結出的地方數字政府建設在頂層設計、機構管理和科技平臺上的共性經驗，發現其描述的制度保障、組織保障和技術保障都聚焦于政務服務。而數字政府建設在政務服務上的取向是一網集成、便捷服務和高效經辦，以此取向反觀社保經辦發現其存在三個方面的問題：（1）集成性錯位：業務集成而非信息集成;（2）便捷性障礙：“最后一步”而非“最后一公里”;（3）有效性缺乏：短時段反饋而非高耗時流程。將以上問題與數字政府建設的共性經驗進行對應，提出相應的改革措施：（1）在頂層規劃上，制度安排保障一網集成;（2）在管理機構上，組織設計保障便捷服務;（3）在科技平臺上，技術控制保障高效經辦。

關鍵詞：社會保險經辦;數字政府建設;數字化轉型

中圖分類號：C913.7? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）14-0075-03

引言

近年來，社會保險經辦呈現出供不應求的狀態，其中既有體制機制和制度安排的內在原因，也有民眾需求急劇增長的外在原因，兩個向度的倒逼使得社會保險經辦面臨不得不改革的局面。在公共服務上的“供不應求”有兩個維度的理解，一個維度是數量上的服務供給滿足不了民眾需求，另一個維度是質量上的服務供給使得民眾有不滿意感。因而，社會保險業務經辦面臨的問題不僅僅是社會保險經辦機構本身面臨的問題，同時也是整個政務服務場域面臨的困局，基于此，從技術層面尋求問題的應對策略便成為當然之舉。在中共中央政治局第二十八次集體學習時，習近平總書記強調：要完善全國統一的社會保險公共服務平臺，深入推進社保經辦數字化轉型，要堅持傳統服務方式和智能化服務創新并行，針對老年人、殘疾人等群體的特點，提供更加貼心暖心的社會保障服務[1]?？梢?，作為政務服務的一部分，社保業務經辦應緊跟數字政府建設的步伐，適時加速自身的數字化轉型，以滿足日益增長的社保經辦需求。本文旨在以地方數字政府建設的共性經驗為基礎、政務服務層面所秉持的基本取向為抓手，對標分析當下社保經辦數字化在這些服務取向上尚且沒有觸及到或不足的地方，對所存問題進行以小見大的分析和說明，進而結合共性經驗提出相應的改革措施。

一、數字政府建設中社保經辦存在的問題

對于何謂數字政府，學界尚未形成共識，地方數字政府間的比較研究還為數不多。因此，本部分的闡述建立在學者蔣敏娟的比較研究之上[2]，從而以其數字政府概念、三個共性經驗簡要總結出社保經辦數字化轉型應注重的三個方向。蔣敏娟認為，數字政府是通過建立數字技術驅動的政務新機制、新平臺，全面提升政府的治理能力，對內實現高效業務協同，對外提供優質政務服務，提高政府運行效率與增強公眾滿意度的過程[2]。其從三個地方政府的數字政府建設模式中歸納出數字政府建設的三個共性做法，分別是基于頂層設計展開數字政府建設、組建數字政府或大數據管理機構、構建統一的政務云和大數據平臺提供在線服務[2]，這三個經驗對應于政府服務層面的制度保障、組織保障和技術保障（如表1）。

縱覽三個地方數字政府建設共性經驗延伸出的制度、組織和技術保障在政務服務上的數字化表現，可以恰當地理解為一網集成、便捷服務和高效經辦這三個基本取向。以此取向反觀當前未實現數字化轉型或轉型不足的社會保險經辦業務在社保實踐中的代表性意義。以下從三個方面分別論證。

（一）集成性錯位：業務集成而非信息集成

在數字政府建設進程中，政務服務的一網集成在很多行業領域取得實效，但也存在相應的疏漏，如在社保經辦的很多業務上，一網集成還是流于信息集成，即以前的“社保經辦+互聯網”的信息化模式，而非真正利用云計算和大數據等技術載體實現業務的網上經辦、掌上經辦、指尖經辦，從而建設起“互聯網+社保經辦”的數字化形式。比如，筆者曾作為社會保障卡補換的經辦人員，發現該業務在政務服務網上僅僅只是相關信息的公示，在以銀行及各類定點服務機構為依托的社保經辦服務網絡下，依然存在社會保障卡補辦的困難，參保人社會保障卡一旦丟失，到銀行進行補卡業務的辦理，就會面臨與銀行的“持卡人無密碼當日難辦理、非本人當日不辦理”等規則的沖突。這種沖突不是偶然性的，而是一般性的，在很多相同類型業務中都有體現。在形式上這是銀行部門與公安系統、民政系統、人社系統之間數據不共享的問題，實質上這是社保經辦的數字化不足。信息和數據共享在社保業務的規劃層面就應該解決，通過前期數字化措施實現該類業務的一網集成、全流程辦理，而非落到相應的經辦機構上才引起重視。

（二）便捷性障礙：“最后一步”而非“最后一公里”

科學技術開啟了一次重大的時代轉型，它正在改變我們的生活以及理解世界的方式，成為新發明和新服務方式的源泉[3]。但技術雖有賦能社會生活的一面，更有另一個側面，即政務服務利用先進技術所帶來的技術鴻溝，有一部分群體無法合適且有效地使用這些先進文明，從而造成了公共服務提供的非均等化。例如，筆者在調研時，某人社部門領導講述到他們社保業務經辦的痛處時說道：“老弱病殘等特殊群體根本不會使用手機和現代化技術設備，這就造成他們在進行電子賬戶的醫療保險費報銷、養老保險待遇申領時就無法支取或使用，需要下面的社保經辦人員想辦法將現金送到手上去，技術無法觸達，工作量自然也增大了?！边@一現象不是個體性的問題，而是屬于某一部分人的群體性問題。技術利用本意是創造便捷，但卻潛在地對一部分群體形成了阻礙;原以為解決了“最后一公里”的問題，事實上是演化為“最后一步”的問題。這一困境亟需社保經辦部門加以考量?，F代化技術工具在改變許多基本的生活和思考方式的同時，也在推動我們去重新考察最基本的準則，包括怎樣鼓勵其增長以及怎樣遏制其潛在的威脅和困境[3]。EF1C6D07-491B-4671-B60F-DA101F17A973

（三）有效性缺乏：短時段反饋而非高耗時流程

提升效率是數字政府建設的核心命題之一，而高效率更多通過標準化運作來實現，公共服務部門須用標準化流程促進高效率，才能增強其行政能力。當下的困難是政務服務部門標準化不足，從而造成業務經辦的低效率，如筆者作為參保人辦理失業保險補助申領業務時，整個過程經歷“網上提交申請—就業局工作人員電話聯系本人并通過QQ郵箱發送失業保險個人登記承諾書并填寫，簽字按印后將掃描版承諾書返回該郵箱—業務辦理結束”，三個階段的流程耗時20天，對于簡單的失業保險補助金申領業務來說，這是一個極長的時間跨度，效率不高是其最為明顯的問題。其標準化缺失體現在三個方面，一是移動端的申請頁面沒有明確標記限時辦理信息，二是個人承諾書可以通過簡單的技術手段在申請頁面進行確定而不用復雜化為郵箱傳送，三是經辦人員業務審理時間的隨意性太大造成周期過長。以上三個方面共同造成該社保經辦沒有能夠做到在最短的時間內向待遇申請者進行業務問題的反饋，在某一層級政府的經辦服務機構中，這不是個別性的特殊問題，而是泛在的問題，社保經辦的有效性還較低，需進行相應的機制設計以規避相似問題的不斷發生和重演。

二、數字政府建設經驗下社保經辦的變革策略

社保經辦是經辦機構受政府委托，為參保對象提供的公共服務[4]，是政務服務中至關重要的一部分。社保經辦的數字化建設也應走數字政府建設的成功路徑，以地方數字政府建設的共性經驗為基礎，回應社保經辦的數字化問題，將頂層規劃作為前提、管理機構作為保障、科技平臺作為手段，三位一體并行改革進而促成社保經辦服務能力的提升。

（一）在頂層規劃上，制度安排保障一網集成

頂層設計通常是指從最高層次上尋求問題的解決之道，其必要性在于頂層站得高，因此對全局有比較好的把握和了解，這是下層所不及的[5]。如今我國社保經辦服務體系改革明顯滯后于社保制度建設，亟須出臺頂層設計[6]?？v覽社會保險法律法規發展的歷史脈絡可知，當下十分缺乏關于社會保險經辦的專門規章條例，在《社會保險法》中僅有一個章節簡單陳述社會保險經辦的相關事項，對社保經辦業務進行簡單羅列，缺乏專業性和針對性;且該法施行于2011年，與當下的社會環境、文化環境和技術環境已不相容，沒有與數字化發展相呼應的條款。因此，社保業務經辦亟需制定相應的數字化發展規劃與轉型制度，以回應數字政府的數字化標準體系，從而實現協調發展。一方面，這可以完善社保業務經辦的相關制度安排，利于提高社保經辦的業務能力和服務水平，提升公眾滿意度;另一方面，從制度層面將社保業務經辦與政務服務網形成深度契合，使得未能實現一網集成的社會保險經辦業務能夠轉型為數字化經辦，以期助推部門間的有效協同和數據共享，解決參保人“辦事繁”、“辦事難”的問題。

（二）在管理機構上，組織設計保障便捷服務

組織設計是指重新認識多年來在社會保險制度發展下形成的，以各級社保機構為主干、以銀行及各類定點服務機構為依托、以社區勞動保障工作平臺為基礎的社會保障服務網絡和組織體系[7]。從《貝弗里奇報告》中對社會保障組織網絡的設置可知，在處理參保人不斷變化的保障需要時，社會保障部（即最高經辦機構）要與地方政府有關機構適當分權與緊密合作[8]。數字化背景下，應重新定位各經辦服務機構的組織角色。比如，各級社保經辦機構應加強數字化系統的建設和對其他社保經辦平臺的數字化指導，以一個協調者和指揮者的角色統籌行政區域內社保經辦的發展;銀行及各類定點服務機構應將“以顧客為中心”的思維向“以公民為中心”轉變，在經辦層面把自身視為行政事業單位的派出機關、肩負為公民服務的職能，積極致力于流程優化、效率提升和數據共享;社區勞動保障工作平臺是距離參保人最近的地方，也是問題最多最繁雜的地方，一些特殊群體的社保需求由于各種原因未能傳送到社保經辦機構時，社區應發揮自身獨特的優勢，向下回應參保人需求，向上反饋參保人需求，從而在數字治理的國家治理范式下形成具有相同服務導向的社保經辦服務體系，從組織設計維度使便捷服務成為現實。

（三）在科技平臺上，技術控制保障高效經辦

思維方式上轉變為以公民為中心，需要做的是讓公民覺得方便，那么就需要從公民的角度出發來思考如何組織相關事項或流程[9]。在實際的政務服務中，一些問題固然是體制機制的深層次問題不容易解決，但還有很多問題屬于技術性問題，通過流程優化、標準化建設和技術性措施就能實現效率的巨大提升。一種情況是，在業務經辦過程中，業務經辦的冗長是緣于在某些業務上缺乏嚴謹的規章條例。因此，在社保業務的經辦過程中，規范的經辦規程對提高經辦能力具有特別的意義，經辦規程標準化意味著經辦人員和參保人都有章可循，以此恰當地規避了犯錯和不作為的可能。另一種情況是，在數字化背景下，社保業務雖實現部分的網上經辦，但依然固守既往的信息化經辦方式，缺乏向大數據思維的轉變，其本質是沒有對云平臺進行充分利用。因此，對數字技術進行充分運用是解決問題的基本路徑。以上兩種情況在現行的社保業務經辦中都是常見的，往往兩者共同作用使得社保經辦低效運行。經辦規程或管理規章屬于制度性或觀念性的技術，而云平臺、大數據等屬于可見的物理性或實體性技術[10]，兩種技術并行作用于社保經辦的基本邏輯都是以促進社保經辦的標準化為目標，進而以標準化規避低效率。

參考文獻：

[1]? ?新華社.習近平在中共中央政治局第二十八次集體學習時強調完善覆蓋全民的社會保障體系促進社會保障事業高質量發展可持續發展[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1692827885438559287&wfr=spider&for=pc，2021-02-27.

[2]? ?蔣敏娟.地方數字政府建設模式比較——以廣東、浙江、貴州三省為例[J].行政管理改革，2021，（6）：51-60.

[3]? ?維克托·邁爾·舍恩伯格，肯尼思·庫克耶.大數據時代：生活、工作與思維的大變革[M].盛楊燕，周濤，譯.杭州：浙江人民出版社，2013.

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[6]? ?房連泉.社會保險經辦服務體系改革：機構定位與政策建議[J].北京工業大學學報：社會科學版，2016，（6）：46-53.

[7]? ?董尚雯.我國社會保險經辦機構能力提升問題探索[J].經濟研究參考，2014，（17）：64-68.

[8]? ?貝弗里奇報告——社會保險和相關服務[M].勞動和社會保障部社會保險研究所組織翻譯.華迎放，等，譯.北京：中國勞動社會保障出版社，2008.

[9]? ?黃璜.數字政府：政策、特征與概念[J].治理研究，2020，（3）：6-15.

[10]? ?布萊恩·阿瑟.技術的本質[M].曹東溟，王健，譯.杭州：浙江人民出版社，2018.

[責任編輯? ?興? ?華]EF1C6D07-491B-4671-B60F-DA101F17A973