集體公益性建設用地使用權的法制秩序

陳小君，周崇聰

集體公益性建設用地使用權制度是我國農村土地法律制度的重要組成部分，關乎農村基礎設施和公益事業發展。過度強調集體經營性建設用地使用權而忽視集體公益性建設用地使用權的制度構建，將會導致集體建設用地權利結構的不平衡。為實現集體建設用地的權利均衡，推動集體公益性設施的完善，著眼于公益功能定位，協調公共利益與私人權益，政府、集體、市場等不同主體間的關系，完善主體規則、權利變動、權利權能等法律規則構建，形成集體公益性建設用地使用權的法律制度及其規則體系，是未來集體公益性建設用地使用權法制秩序構筑的重點。

一、集體公益性建設用地使用權問題背景與檢視

（一）問題背景

1.鄉村振興下的集體公益建設用地地位突顯

鄉村振興包含農業、農村、農民的全面振興，就目前而言，農村基礎設施仍是鄉村振興的短板。①李實、陳基平、滕陽川：《共同富裕路上的鄉村振興：問題、挑戰與建議》，《蘭州大學學報(社會科學版)》2021年第3期?！稗r村公共基礎設施包括農村水電路氣信以及公共人居環境、公共管理、公共服務等設施，是促進農村經濟社會持續健康發展的重要支撐，是推進鄉村全面振興的重要基礎?！雹賴野l展改革委、財政部《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》（發改農經〔2019〕1645號），https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/njs/sjdt/201911/t20191104_1195314.html?code=&state=123。這些方面在近幾年國家政策中亦多次被提及并不斷提出新要求，如《鄉村振興戰略規劃（2018－2022 年）》要求加快改善村莊基礎設施和公共環境；《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》要求統籌基礎設施和基本公共服務設施布局。國家的政策安排逐步勾勒出集體公益性建設用地的鄉村振興圖景，充分體現農村土地制度逐漸從歸屬向利用的轉變。②高圣平：《〈民法典〉與農村土地權利體系：從歸屬到利用》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2020 年第6期。在立法層面，《中華人民共和國鄉村振興促進法》對鄉村科、教、文、衛、體等方面的基礎設施建設給予明確規定，如第25 條第2 款規定開辦鄉村診所，第31 條第1 款要求健全完善鄉村公共文化體育設施網絡。更為重要的是，該法第2 條第2 款將鄉村明確規定為多重功能的地域綜合體；第3 條提出在“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求指引下實現鄉村振興?？梢?，鄉村基礎設施建設尤為重要，而其建設的土地來源亟待解決，與之相適應的是集體公益性建設用地的供給，由此彰顯了集體公益性建設用地在法律體系建設中的功能和地位，同時，亦對集體公益性建設用地使用權法制秩序建設提出了新的使命。

2.集體公益性建設用地現有規則難堪重任

近年來，集體公益性建設用地雖得到國家的重視，但無論是在政策還是立法層面，集體公益性建設用地并未得到應有的表達，使得集體公益性建設用地的利用難有規則支撐，實踐運行的艱難不言而喻。

在政策層面，國家推動農村改革，相關文件有多處談及農用地三權分置、宅基地三權分置、農村產權改革等，即使提出補“農村公共設施、公益事業建設”短板，加強鄉村公共基礎設施建設，現實也仍未上升到與宅基地、集體經營性建設用地同等的重視程度，反而有主張提出將廢棄的公益性建設用地轉換為經營性建設用地入市，漠視了在集體公益性建設用地框架內提出盤活措施，更欠缺農用地、其他用途集體建設用地向集體公益性建設用地轉化的態度和指引。該現象如同建設用地入市與宅基地制度改革聯動后呈混淆依托、單邊轉換的態勢，③陳小君：《〈民法典〉物權編用益物權制度立法得失之我見》，《當代法學》2021 年第2期。集體公益性建設用地制度與建設用地入市的關聯性恰限于此。

在立法層面，公益性建設用地使用權在《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）中并不具備與經營性建設用地使用權的同等地位，同地同權理念亟待落地。法學研究和土地改革試點實踐幾乎覆蓋除集體公益性建設用地之外系列改革上，這些研究與改革成果得到立法的確認。如《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第339 條到第342 條和《中華人民共和國土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）第36 到47 條對土地經營權進行了規定，回應了農地制度改革的需求；宅基地法律制度從《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）到《民法典》并未調整，但《民法典》將宅基地使用權列為一章進行規定，為未來修法保留了立法空間，且2019 年修訂的《土地管理法》第62 條第6 款對農民進城落戶后宅基地制度進行自愿有償退出的重要調整；集體經營性建設用地入市制度首次進入《土地管理法》，邁出集體建設用地和國有建設用地“同權同價，同等入市”的關鍵一步。而集體公益性建設用地的同地同權并未受到重視，同為用益物權，其在《民法典》中沒有具體規則設定。轉介至公法性質的土地管理法律規定，有關法律照樣出現該權利得喪變更規則之缺漏。如此，集體公益性建設用地使用權在未形成自身的法制秩序的情況下，自然難以參與鄉村振興，更遑論發揮其應有效能。

（二）私法規范供給問題檢視

1.權利內涵與外延不清

明確的權利內涵和外延是集體公益性建設用地有效開發利用的前提基礎，現有民事規范首先表現為該項使用權概念欠缺。我國《民法典》第344條之規定，建設用地使用權的客體為國有土地，即使《民法典》第12章規定了公益性建設用地使用權的內涵與外延，也難以適用于集體同類建設用地使用權。如前所述，集體公益性建設用地使用權則需依據該法第361 條即土地管理的法律規定辦理。因而，在私權規范難覓時，需從相關規范中探尋其內涵和外延。關于公益性建設用地的概念、用地種類，即使國家部委頒行的《城市用地分類與規劃建設用地標準》《土地利用現狀分類》等分類標準中對公共用地有所提及，但仍未對公益性建設用地做出規定指引。如2017 年實施的《土地利用現狀分類》確定公共管理和公共服務用地為一級類型，對其下屬二級分類中的社會福利用地、公用設施用地、醫療衛生用地等40 種類型進行用途列舉，亦未表明公益性建設用地類型。況且，分類標準的作用與一項權利在法律上界定其內涵外延的規則還有相當差距。

2.權利適用的規則欠漏

《民法典》第361 條關于集體建設用地使用權一紙轉介的渺茫性規定，可謂高開低走，是較為典型的權利規范的公私錯置，淡化了該用益物權的私法屬性，忽視了權利本位的立法與司法原則，①陳小君等著：《農村土地問題立法研究》，北京：經濟科學出版社，2012年，第47頁結果導致集體公益性建設用地使用權的主體、客體、權義關系、權能配置、糾紛及其救濟等法制秩序中的權利體系均為規則白地。

首先，集體公益性建設用地使用權規則難以直接類推適用國有公益性建設用地使用權規則。從形式上看，具有體系化鮮明特征的《民法典》為類推適用提供便利，彌補規則的不足，②王利明：《民法典的體系化功能及其實現》，《法商研究》2021 年第4期。即集體建設用地可基于《民法典》第361 條轉介條款依照土地管理的法律規定辦理，以及在《土地管理法》第63 條第4 款的再次轉介下，集體公益性建設用地參照國有公益性建設用地，又回歸到作為國有建設用地一般條款的《民法典》建設用地使用權一章，彌補集體公益性建設用地使用權規則的不足。但現實是，國有公益性建設用地和集體公益性建設用地各有其特點，難以照搬適用。首先，依照《土地管理法》第54 條規定，公共設施和公益事業的國有建設用地使用權取得可采用劃撥方式，這里，明確其是指劃撥基于該地的所有權屬于國家而言。然集體建設用地的所有權主體為全體集體成員抑或集體經濟組織之集體，這就表明對公益性建設用地的集體劃撥與國家劃撥應當存在規則差異。若按照《土地管理法》第61 條“鄉(鎮)村公共設施、公益事業建設，需要使用土地的，經鄉(鎮)人民政府審核，向縣級以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準;其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續”的規定，這里批準給集體公益性建設所用土地既可以是集體土地也可以是國家土地嗎？其中的批準等同劃撥嗎？如果都不是，又怎么符合《民法典》第361 條的“依照土地管理的法律規定辦理”？從法理基礎審視，規則的欠缺，導致疑問叢生。其次，在集體公益性建設用地的使用主體上，哪些主體以及在哪些項目類別上可以參與集體公益性建設用地建設項目的投資和利益分配？再者，在切實保障農民財產性權利的土地改革時代浪潮中，集體公益性建設用地能否流轉，以及其地上建筑物或構筑物能否作為物權客體而享有用益物權和擔保物權？綜上，權利適用規則本身的缺漏及其轉介適用內容的不對位現象，使之完全不能適應集體公益性建設用地的現實需求。

（三）公法規范調整問題檢視

1.適配村莊規劃缺失

鄉村基礎設施、公益事業的建設和發展均需在集體建設用地范圍內展開，“欠缺村級規劃導致公益用地無法納入土地利用總體規劃的長期性制度安排”③郭潔：《鄉村振興視野下村莊公益用地法律制度改革研究》，《法學評論》2020 年第5期。。在現有的土地規劃體系中，集體公益性建設用途土地內容缺失，主要體現在規劃地位和規劃公眾參與兩大面向。

在規劃地位上，《中華人民共和國城鄉規劃法》第2 條將城鄉規劃分為4 個層次，明確規定了城市規劃和鎮規劃需制定總體和詳細規劃，而作為其一的村莊規劃則無這些規劃要求，于是，面對一定時期內鄉村土地利用、空間布局、各項建設的綜合部署、建設用地的具體安排和設計時，缺乏有效指引。集體公益性建設用地村莊規劃，關乎村集體科、教、文、衛、體等公共服務設施建設的基本保障和發展的前瞻性，①余敬、梁亞榮：《社會轉型視域下農村集體公益用地功能變遷與現實回應》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2018 年第2期。無視村莊規劃的保障作用必然產生不良后果：其一，存量集體公益性建設用地荒置。集體公益性建設用地的開發利用與集體經濟發展密切相關，在集體經濟發展無序和滯后的情況下，集體無法提供資金支持集體公益性建設用地的開發建設。其二，漠視該規劃進入規劃體系，集體公益性建設用地極易成為集體經營性建設用地或土地征收的對象，致使原本就難以獲得且急需的集體公益性建設用地變性后徹底消滅。

在村莊規劃的公眾參與上，《中華人民共和國城鄉規劃法》第18 條雖規定村莊規劃應當尊重村民意愿，但關于村民參與村莊規劃的途徑、表達規則等內容殘缺，村民無法也無有效渠道表達其對集體公益性建設用地的建設需求和具體意見。在村莊規劃極其有限的規定無法滿足集體公共服務設施的供地需求和激發村莊建設活力時，集體公益性建設用地有效開發利用便成空談。

2.土地管理法則闕如

在現行法律法規中，與集體公益性建設用地最為緊密的是《土地管理法》。該法關于集體公益性建設用地的規定似乎十分有限，主要體現在：其一，該法第4 條第1 款規定，土地在用途上分為農用地、建設用地、未利用地3 個大類，在第2 款關于建設用地的范圍未提及公益性建設用地，故何為公益性建設用地未可知，而在公益性建設用地上可開展何類項目亦無法確認，更何況呈現農村集體公益性建設用地了。其二，該法第59、61 條等條文關于“鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設用地”的列舉式表達是立法上與集體公益性建設用地最為接近的內容，但仍難得明確規則。如第59 條規定鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設“應當按照村莊和集鎮規劃，合理布局，綜合開發，配套建設”，顯然，在法律法規對村莊規劃規定模糊的情況下，集體公益性建設用地的建設往往缺乏規則指引，進而不被重視；第61 條規定了政府對集體公益性建設用地的審批權，但集體公益性建設用地作為農民集體所有的土地，理應由作為所有權人的農民集體開發利用，在不改變土地性質的情況下，由國家批準使用的規定直接干預了農民集體所有權的行使，與物權的對世性不相吻合；同理，第66 條將土地使用權收回進行鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設的決定權交由人民政府的規定，亦淡化了農民集體的決定權利和表決規則設計。綜合土地管理法的相關規定，涉及公益性建設用地管理利用的實質性內容原本就匱乏，對集體公益性建設用地的管理規則更是簡單停留在泛指即難以操作或不盡合理的層面。

二、集體公益性建設用地使用權之價值定位

法制作為秩序的一種特定價值，②丁新正：《優化我國中小微企業營商法制環境的路徑研究——以重慶為個案》，《重慶理工大學學報（社會科學）》2018 年第2期。決定了集體公益性建設用地使用權需明確自身的法律制度及權利價值。集體公益性建設用地以提供農村公共物品為核心內容，在法制體系中體現出主體維度下集體與國家之建設用地“同地同權”的目標價值選擇、公法和私法的利益平衡，就此形成“機會平等、權利平等與規則平等的法制秩序”③冉富強：《區域協調發展的國家義務與法治保障》，《江西社會科學》2013 年第8期。。

（一）農村公共物品供給的目標追求

1.為基礎設施和公益建設提供權利來源

農村基礎設施建設是實現城鄉公共物品均等化，為農村吸引和留住發展建設人員的重要手段。農村基礎設施功能的發揮需以開建動工為前提，在何處、何類土地上開展建設至關重要。結合農村土地性質和用途管制，集體公益性建設用地應為用地供給的客體。具而言之，我國民法將農村土地用益物權劃分為承包經營地、集體建設用地、宅基地等，在鄉村土地類型用途管制的框架內，承包經營地的目的在于保障農業耕作，宅基地則以農民生活居住、方便耕作作為價值追求。集體經營性建設用地的生產經營性質與基礎設施建設的公益屬性相區別，而無論是從土地性質分類還是用途上界定，集體公益性建設用地都是實現農村公共設施、公益事業建設的基礎，為其提供權利源泉，發揮著農業發展與鄉村興旺的基礎性保障作用。①耿卓、孫聰聰：《鄉村振興用地難的理論表達與法治破解之道》，《求是學刊》2020 年第5期。

2.為城鄉公共物品均等化提供路徑選擇

公共物品的概念界定涵括公共需求、依托公共權力、共識與非對稱性合作等方面，②張晉武、齊守?。骸豆参锲犯拍疃x的缺陷及其重新建構》，《財政研究》2016 年第8期。集體公益性建設用地無論是在其目的還是依托手段上均符合公共物品的構成。城鄉融合發展應以城鄉公共物品均等化為要義，破解城鄉二元土地建設格局，統籌推進集體公益性建設用地開發利用。在此背景下，農村不再保持傳統簡陋的鄉土狀態，城鄉人口流動對城鄉公共物品均等化提出新需求。

首先，公共物品均等化的實質在于平等性，即公民平等享有公共物品的機會和平等享用公共物品，其與集體公益性建設用地使用權法制秩序的內在要求相符合。具體而言，村民在科、教、文、衛、體等公共性基礎設施上與城市居民具有平等的機會，即強調鄉村能夠開展更多的農村公共設施、公益事業建設，為農村居民提供與城市居民享有公共物品同等的機會，便須根據集體公益性建設用地使用權法律規則，提供在數量和結構上與城市均衡的公共物品。其次，在結果的平等性上，須逐步滿足農村村民平等享用公共物品，如平等利用教育資源、醫療衛生資源、免費休閑娛樂場所、公廁等。城鄉公共物品的均等化的前提是具備提供更多公共物品的條件。如前文所述，集體公益性建設用地正是農村公共設施、公益事業建設的土地來源，開展上述項目建設以取得集體公益性建設用地使用權為前提。只有認可集體公益性建設用地承載著公共物品供給的價值追求時，在法制秩序體系中為村民創造平等享有公共物品的機會，為城鄉公共物品均等化提供進路才有可靠的行動。

（二）建設用地“同地同權”的價值選擇

1.集體建設用地間“同地同權”的內涵

與集體經營性建設用地的運行不同，集體公益性建設用地并不涉及建設性投資，而是以實現公益目的為價值追求。③喻少如、劉文凱：《農地產權結構變遷視域下土地增值收益的公平分享》，《重慶大學學報(社會科學版)》2021 年第6期。同時，兩者“在權利取得、權利轉讓、權利期限等規則方面存在差異”④陳小君：《集體建設用地使用權物權規則之省察反思》，《現代法學》2021 年第6期。，由此便決定了集體建設用地間應以權利法律地位平等作為制度構建的起點，即并非兩者權能的同等化，避免形成一味追求兩者絕對同權的幻覺。因此，實現集體公益性與經營性建設用地“同地同權”的平等目標，關乎法制規則從內到外的設計考量。

首先，明確集體公益性建設用地使用權的自身規則構建，從權利內涵外延、權利的得失變更、權利處分等進行全方位的規則設計。尤為重要的是盤活現存閑置的集體公益性建設用地，解決自身之間的用地沖突，整合荒廢的集體公益性建設用地與開展公益性項目建設的用地需求，實現自身內部的協同，避免集體公益性建設用地的過度閑置。

其次，實現集體建設用地間地性轉換的平等性。正如中央文件“有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市” 的表述，其表面是3 類土地的聯動，實則是宅基地、集體公益性建設用地向集體經營性建設用地的單方面變性，實質是將集體公益性建設用地、宅基地與集體經營性建設用地置于不平等的權利狀態。況且，農村土地制度具有系統性、整體性和協同性，集體公益性建設用地制度建設，要處理好與宅基地、集體經營性建設用地等之間的平等關系，需以清晰的地權歸屬以及低效能利用狀態為條件，①耿卓：《集體建設用地向宅基地的地性轉換》，《法學研究》2022 年第1期。暢通集體公益性建設用地與各類建設用地相互轉換渠道，滿足集體公益性建設用地法制秩序權利平等的價值追求，實現集體建設用地間的權利平等。

2.國有與集體之“同地同權”的特征

國有建設用地使用權在《民法典》中得以規定，其第361 條的轉介條款明確了集體建設用地使用權依據土地管理的法律規定，實則將兩種權利置于立法上不平等地位，同樣體現在國有和集體公益性建設用地使用權上。因而，實現國有和集體公益性建設用地使用權的“同地同權”，須厘清兩者在《民法典》和《土地管理法》上的關系。

首先，《民法典》明文規定建設用地使用權一章適用于國有土地，但在法理上，《民法典》作為私法的一般法，無論是國有還是集體公益性建設用地使用權均受《民法典》建設用地使用權一般規則調整，同等適用私法一般法規則，將《土地管理法》作為調整集體公益性建設用地使用權的特別法。

其次，《土地管理法》第63 條第4 款為實現國有和集體公益性建設用地使用權“同地同權”提供法律依據。具言之，該條款規定了集體建設用地使用權的出讓、轉讓、互換等，參照同類用途的國有建設用地執行，亦即在《土地管理法》缺乏規定的情況下，直接參照適用《民法典》關于建設用地使用權的規定。鑒于此，可理解為國有建設用地使用權規則適用于集體建設用地使用權，兩者除在權能和土地用途上具有一致性外，②汪洋：《“三塊地”改革背景下集體建設用地使用權的再體系化》，《云南社會科學》2022 年第3期。權利得失變更規則具有平等性，作為建設用地使用權亞種類的公益性建設用地使用權同樣具備以上特性。因而，根據“同地同權”原則，在權能設置上，集體公益性建設用地使用權應具備與國有公益性建設用地使用權相同的權能，具有占有、使用、收益、處分等權能。國有和集體公益性建設用地是以公益為目的，其使用權是無償取得的，這決定了其收益權能受限。在處分權能的規則設定上，集體公益性建設用地使用權參照適用國有公益性建設用地的有限轉讓、出租、抵押規則，應賦予其有限的處分權能。但需注意兩者在所有權歸屬上的差異性，對兩者具體權能內容結合各自特性進行設置。

（三）公法與私法共同作用的價值衡平

1.公益目標的一體貫徹

農民集體與集體公益性建設用地及其上建筑物、構筑物供給最為密切相關，但基于提供社會公共服務職能，公權力在農村公共設施的提供過程中不能退出，且必須發揮重要作用，但不能超越或者凌駕于集體之上，在公法規范內展開。在“法無授權不可為”的原則要求下，著眼于公益目標，公權力的參與必須依據具體的公法規則來參與集體公益性建設用地的開發利用。同時，公權力在集體公益性建設用地的利用過程中，發揮的是一種依托作用，即發揮政策指導、利益協調、服務提供等功能，為集體建設和利用公益性建設用地開展公共物品建設提供服務。因此，為更好實現集體公益性建設用地的公益目標，可通過國家政策的法律化，以公法規則調整政府參與集體公益性建設行為?？审w現為“財政獎補”規則的法律化，通過公法規范化的規則“糾正單純‘一事一議’模式存在的問題，提高村民福利和公共物品供給水平，改善村莊公共物品的配置效率”③徐琰超、尹恒：《村民自愿與財政補助:中國村莊公共物品配置的新模式》，《經濟學動態》2017 年第11 期。，實現集體公益性建設用地的公益性目標。

除此之外，公益目標的實現還需解決公權力的責任義務問題，集體公益性建設的責任義務不是純粹的集體公益性建設用地及其權利的問題，還體現為集體公益性建設用地之上所建建筑物和構筑物的運營管理的責任義務。諸如學校、醫療衛生站等需政府履行其社會公共服務職能的物品供給，在其運營過程中所發生的侵權結果，需要處理政府和集體的責任義務。因此，在集體公益性建設用地的建設中，體現的是公權力和私權利的融合，將農民集體的主體地位與政府的主導作用相結合，發揮公權力服務私權利的作用，實現集體公益性建設用地的公益目標，便須公法規范參與民事規則的協調與限制。

2.使用價值的充分實現

在大陸法系民法傳統中，用益物權從所有權中分離而成，旨在實現物盡其用的價值功能。①王鐵雄、王琳：《權利分離理論研究》，《河北法學》2022 年第5期。在《民法典》的立法框架內，建設用地使用權是用益物權的亞種類權利類型。同樣，公益性建設用地使用權作為建設用地使用權的次位階權利，當已具備用益物權的使用價值功能。明確該權利的私法規則，可為宣示和實現其使用價值提供階梯。

一般而言，基于集體公益性建設的價值目標，該建設用地可由不同主體開發。其一，集體經濟組織自主開發建設，系指集體經濟組織集所有權和使用權于一身，在土地用途管制框架內，自主開展基礎設施和公益性事業的建設。但此種方式往往仰賴于集體經濟組織具備雄厚資產，或得到政府大量資金支持。其二，集體經濟組織之外以公益為目的導向的組織開發建設，即集體經濟組織作為建設用地所有權人，參照國有建設用地使用權的運作，采用審批（劃撥）方式將集體公益性建設用地無償交由使用權人開發利用，以實現這類土地的使用價值。需注意的是，本類主體的建設資金一般來源于政府、基金會、企業或公眾等主體，亦包含集體自身提供有償福利所獲收入，且獨立于資金提供者而自主開展公益活動。為保障公益目的的實現，既要通過公法規范對集體公益性建設用地使用權進行限制，②[德]鮑爾·施蒂爾納：《德國物權法》（上冊），張雙根譯，北京：法律出版社，2004年，第4‐5頁。還需要政府在使用權設定以及開發利用過程中發揮其監管職能。其三，混合開發，即由作為特別法人的集體經濟組織出資設立之機構、營利或非營利法人、非法人組織等共同開發建設。此種方式下，多元主體參與開發建設的目的在于多渠道籌集建設資金，提升農村基礎設施和基本公共服務水平，但在立法上需回應非以公益為目的的組織能否參與，若能參與，如何確定其參與范圍和收益回報。這些基于集體建設用地使用價值的公益性目的，從權利取得方式、使用權主體及其權利范圍、權能、規則等靜態規則，到權利義務及其項目建設的動態運行落地，均亟須法律的有序規制。

三、集體公益性建設用地使用權之特點

（一）須受集體土地所有權的約束調整

1.以集體土地為客體

集體建設用地使用權是由集體經濟組織或相關主體就集體土地興辦企業、開展公益事業、興建公共設施等非農業建設的物權，實質在于以集體土地為客體，在集體土地上進行非農建設。作為集體建設用地使用權之次位階的公益性建設用地在權利的排他性屬性上并無二致，權利客體亦受集體建設用地使用權客體的約束，即以此客體開展各項基礎設施、公益事業等建設。同理，作為集體所有權派生的權利，集體公益性建設用地在開發利用中也必然受集體土地所有權性質的制約，不得脫離或消滅集體土地所有權。此外，集體與國有公益建設用地使用權雖在功能目的上具有同一性，但前者以集體土地為客體，未經征收進行土地轉性時，則必須保持集體公益性建設用地的集體所有之屬性。

2.集體發揮決定性作用

集體公益性建設用地以滿足鄉村公益設施和公共建設為目的，但其開發和利用無法脫離對權利主體狀況的考查，表現為權利歸屬及主體建設能力。在我國農村，雖有《憲法》《物權法》《土地管理法》等法律明確規定了集體所有權的“集體成員集體所有”，但長期以來，“所有制或所有權下‘集體’的概念仍然比較模糊，容易導致集體所有權主體虛置”。③江平、木拉提：《中國民法典集體所有權的理解與適用》，《政法論壇》2021年第2期。加之基礎設施建設的共益性，欠缺集體成員的個人利益追求，難以督促和保證集體公益性建設用地使用權的落實。尤其是在農村集體土地還承載著社會保障功能的前提下，其財產性功能在歷史演進過程中受到限制，集體資源難以轉化為社會資產。

盡管存在上述制度秩序之困境，加之現實中農民集體在公益性建設用地的開發利用過程認知和投入不足，但不容置疑的是，在私法領域，農民集體是集體土地的所有權人，在集體公益性建設用地建設利用中始終居主體地位，應起決定性作用。首先，集體建設用地使用權派生于集體土地所有權，作為權利主體的農民集體，在法理上具有設定公益性建設用地使用權的絕對性權能。其次，集體建設用地的公益性功能實現受村莊規劃影響，農民集體在村莊規劃制定中有權決定其土地的用途劃分。再者，若農民集體在集體公益性建設用地開發利用中的主體權利未得以保障或受限，則可能出現兩種后果：政府基于國家公共利益而征收集體公益性建設用地后土地轉為國有，農民集體由此喪失該地所有權；集體公益性建設用地被荒置，就此，農村集體公益性建設用地需求將落空。

（二）應在公益性功能框架內作出制度安排

1.區分純公益性和準公益性的規則

農村除為集體成員提供勞作和生活保障外，還是包括非集體成員活動在內的社區單元，如非集體成員對集體所有的公共道路、文化廣場、教育體育設施等的利用。因此，集體公益性建設用地使用權法律制度的設計需要區分不同主體的公益需求，主要區分理由的情形如下：

首先，公益性項目所用土地是集體所有土地，集體生產生活等其他公益事業項目建設均需經村民會議或村民代表大會討論決定，尊重并發揮村民的主體地位，其利益理應由集體成員共享。其次，集體成員和非集體成員在集體公益項目建設過程中承擔的責任義務的差異，決定兩者不具備享有相同權益的基礎。再者，若政府在集體公益性建設用地的使用和建設過程中提供指引、協調、“財政獎補”等服務職能，政府行為具有全民的代表性，此情形下的集體公共物品不應完全由集體獨自享用。最后，在我國農村，完全滿足非排他性和非競爭性的純公共物品并不多，“大部分的農村公共物品都在一定程度上存在著排他性和競爭性，屬于準公共物品，對準公共物品的使用者進行收費并補償生產成本在技術上是可行的”。①劉鳳偉：《民間資本參與農村公共物品供給的公私合作機制研究》，《農業經濟》2016 年第4期。

據此，為協調和滿足集體成員和非集體成員的公共利益需求，集體公益性建設用地上所提供的公共物品應采取半開放式的公益性功能選擇，區分純公益性和準公益性，根據公益程度確定該用地開發建設的主體類型、鄉村公共物品的享用主體、使用權流轉、地上物處分等法則設置。

2.為實現公益目標的公法規范支撐

我國集體建設用地的公益性來自傳統時期農村公益用地的演化，主要體現為廟宇、墓地、祠堂、學堂等用途，并非典型的公共保障制度，只是維持宗族內部運行秩序穩定，接濟底層宗族群體，實現這一群體的存續功能。而新中國成立以來，隨著國家建設目標和社會結構的變化，滿足集體公共需求的公益性建設用地的開發利用表現出較強的農業農村政策緊密性。在人民公社時期“三級所有”的框架內，公社承擔了集體公益性建設用地建設的資金供給職責，但為配套國家工業化建設，用地功能以保障工業和經濟建設為首要指向，公益性功能未能充分顯現。在改革開放后至農村稅制改革之前，集體公益性建設用地建設的資金來源于“三提五統”，但“以家庭聯產承包責任制為核心的農村土地制度改革重心偏向農村私用性質土地分配上，弱化了集體經濟組織功能，造成了農村集體公益用地建設、利用規模的萎縮”②余敬、梁亞榮：《社會轉型視域下農村集體公益用地功能變遷與現實回應》。。2003年農村稅制改革后，“三提五統”制度被廢除，農村集體公益事業采用“一事一議”籌資籌勞政策，但缺乏配套的制度支撐，主要費用仍由農村集體承擔，在農村經濟基礎薄弱的情況下缺乏必要的建設資金，集體公益性建設用地無法得到有效利用。近年來，農村集體公益性建設用地的使用逐漸得到重視，各項基礎設施建設比例有所提升，但總體水平仍較低。例如，有醫療站的村，從1996 年第一次農業普查時的68%提升到2016 年第三次農業普查的81.9%；而體育場所的發展較為緩慢，從1996 年的3.9%，到2006 年第二次農業普查也僅為10.7%，到2016 年也僅為59.2%。①參見1996年第一次全國農業普查公布結果，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/nypc/dycnypc/；2006年第二次全國農業普查公布結果，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/nypc/nypc2/nc/indexch.htm；2016年第三次全國農業普查公布結果，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/nypc/nypc3/d3cqgnypchzsj.pdf。

梳理歷史經緯可知，公益性功能的落實需集體的私權行使，但私權殘缺的集體經濟組織易致其公益功能落空。即便集體所有權主體和權能法制秩序及其運行完備，亦需從國家層面提供土地用途、建設扶持資金、政府監管職責等方面的公法規則。首先，在用途管制上，須堅守集體公益性建設用地的公益性用途，強化公法規則在集體公益性建設用地使用權的設立、權能發揮等方面的作用。換言之，為避免公權過度干預私權的行使，公法規則僅限于公益性內容，在土地用途管制的框架內落實集體公益性建設用地的公益目標。其次，在土地增值收益分配上，通過《土地管理法》等公法規范明確集體資產增收收益的公益性建設份額，確保集體公益性建設用地開發的資金基本來源。最后，在城鄉二元現實背景下，公法規范應明確國家在集體公益性建設用地開發利用中的政府職責，落實其扶持建設責任。正當的公法規范具體內容的確立，對于落實貫徹集體公益性建設用地的公益目標大有裨益。

四、集體公益性建設用地權利體系拓補展開

“法制在價值傾向上強調的是秩序，重點是將社會行為納入法律調整之下，形成法制秩序?！雹诶罟鹆郑骸稄姆ㄖ企w系到法治體系:以憲法法律權威為中心的體系轉型》，《人大法律評論》2015 年第1期。在集體公益性建設用地的權利規則立法缺位的情況下，有必要結合“同地同權”和公益目標的制度安排，以民法的權利邏輯為核心，從所有權制度的落實，到土地的使用及權利權能發揮來展現該集體用地使用權的構造，將集體公益性建設用地開發利用納入法律調整范圍，以立法規則彰顯法制秩序的成就。③田喜清：《探析法理學在審判實踐中的應用》，《中國法學教育研究》2014 年第2期。

（一）使用權主體的多元化設計

農村土地的權屬已由《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）《民法典》等法律所規定，但在集體公益性建設用地的實際開發利用中，開發卻多體現為政府決策的傾向。隨著集體意識的逐步提高以及政府對尊重農民主體地位的強調，開發利用好集體公益性建設用地，充分反映落實農民對公益項目的具體需求，發揮多元主體的功能，勢在必行。

1.以反映農民意志為核心的使用權行使

《民法典》第260 條規定了屬于集體所有的不動產和動產的范圍，集體公益性建設用地的所有權的權能由“集體成員集體”行使，其享有共益權和自益權，其中，共益權是農民作為集體成員參與所屬農民集體事務的權利，“而自益權是農民作為集體成員自所屬農民集體受領或享受財產利益的權利”④高飛：《〈民法典〉集體所有權立法的成功與不足》，《河北法學》2021 年第4期。。根據共益權內容，在關乎集體公益性建設用地利用時，農民享有知情權、參與權、表達權、監督權等權利，亦即關于集體公益性建設用地使用權設立、使用權主體、使用權合同等內容，均需經過集體成員主體的意思表示。

然而，無論是人民公社還是改革開放初期，集體公益性建設用地使用權的設立主要滿足國家的需求，政府發揮主要作用，集體成員的意思表示難以得到充分表達。實際上，雖然“公權力的有效介入可以為民事活動的安全穩定和社會秩序的安定有序提供公權力保障”⑤張國敏、郝培軒：《公法與私法的融合性社會治理——以民法典中行政主體義務性規范為視角》，《河北法學》2021 年第6期。，但公權力不應超越其權利邊界。農民集體對集體公益性建設用地使用權的行使具有法理上的正當性，集體意志的表達機構是村民（成員）大會或村民（成員）代表大會，以此表達其公益需求，彰顯農民的主體地位。當然，作為社會經濟人，存在整體文化水準和市場化視野的局限，農民集體存在受利益蒙蔽的可能性。鑒于集體建設用地的公益屬性，有必要適當允許和接納公權力參與性，但公權力的介入以保障市場公平競爭、土地用途管制審查及其權利有效救濟等引導與服務為前提，不得影響集體重要決策和意志充分表達。

2.純公益性與準公益性的多元主體參與

集體公益性建設用地因其表彰于公益層面，“既有用途的非排他性、惠及對象的廣泛性、涵蓋行業的多樣性，又有地域的特定性、惠及對象群體的限定性等特點”。①耿卓：《深化集體建設用地制度改革》，《中國社會科學報》2018年5月30日，第4版。該項公益性建設用地使用權所承載的功能目的是農村公共物品的供給，與純公益性和準公益性用地相對應的是純公共物品和準公共物品。根據公共物品的定義，公共物品具有非排他性和非消費性，非排他性要求不具備排除他人消費和受益的可能性，如生態環境建設的污水處理、垃圾處理等所設計的公共衛生，滿足所有人均能享受優良的環境的需求。諸如公共衛生、義務教育、基本醫療等類型公共物品主要由國家供給和集體供給，因此在純公益性用地中，國家和集體在不改變集體公益性建設用地所有權的基礎上共同承擔建設義務，由集體將這一建設用地使用權劃撥給事業單位、公益性社會組織等主體。

同時，根據公共物品的公共性不同，部分公共物品的公共性和非排他性僅限于集體范圍之內，與此類公共物品相對應的是準公共物品，亦即在準公益性建設用地上所提供的物品，在集體外部主體具有排他性，但可通過收費以實現集體外部主體的非排他性。此類公共物品主要體現為村內道路、文化場所、體育場所等既可由集體成員享受，亦可通過合理收費的方式由集體外人員享有。由于準公共物品非排他性和非消費性屬性的減弱，在設立集體公益性建設用地使用權時，可適當引入社會資本以提高公共物品的質量，緩解農村集體財力薄弱所帶來的集體公益性建設用地閑置狀態。因此，準公益性項目的開展，可采用政府、集體、市場等多元主體開發模式，形成集體公益性建設用地使用權的多元主體，區分普通個體、法人、非法人團體采取不同的操作方法。②余敬、梁亞榮：《社會轉型視域下農村集體公益用地功能變遷與現實回應》。

此外，雖可引入和運用市場參與集體公益性建設用地的開發利用，但建設過程中按照公益領域的價值追求和運作規律活動必不可少。應注意明確，在《土地管理法》第43 條第 1 款的理解上，“鄉(鎮)村公共設施和公益事業，既可以本鄉(鎮)村投資建設，也可由其他市場主體投資建設”③高圣平：《論集體建設用地使用權的法律構造》，《法學雜志》2019 年第4期。。由于我國農民集體經濟發展水平不一，在集體經濟薄弱地區，完全由集體自主建設，將缺乏有力的資金支撐，若地方政府供給能力欠缺、沒有市場機制調節的社會資本的參與,將可能出現集體公益性建設用地閑置、純粹成為土地征收的資源庫、農民為使用成本埋單等情況，④胡紹雨：《我國農村公共產品供給問題研究》，《經濟論壇》2014 年第4期?！斑m當引入其他投資主體有利于提高供給效率”⑤宋志紅：《集體建設用地使用權設立的難點問題探討——兼析〈民法典〉和〈土地管理法〉有關規則的理解與適用》，《中外法學》2020年第4期。。

（二）使用權得失變更的體系化

集體公益性建設用地使用權的權利變動應遵循民法之法理，然而《民法典》與《土地管理法》難以為鄉村公共物品的供給提供集體建設用地使用權的變動規則。因而，在用地供給方式、用地主體、主體權利流轉等規則的筑造成為集體公益性建設用地使用權法制秩序的核心。

1.參酌國有建設用地“劃撥”的取得規則

城市基礎設施用地和公益事業用地需要經縣級以上人民政府依法批準并通過劃撥方式取得。根據《民法典》第361條之規定進行類推適用，集體公益性建設用地的取得方式可參照國有建設用地的“劃撥”，即《土地管理法》第61 條規定“鄉(鎮)村公共設施、公益事業建設，需要使用土地的……由縣級以上地方人民政府批準”。即使在地方實踐中存在“撥用”無償設立集體建設用地使用權的方式，①宋志紅：《集體建設用地使用權設立的難點問題探討——兼析〈民法典〉和〈土地管理法〉有關規則的理解與適用》。將集體公益性建設用地使用權的取得方式考量確定為“劃撥”也有以下理由：第一，采用“劃撥”方式取得的國有建設用地的用途指向具有公益性，集體公益性建設用地的利用目的與之完全吻合，兩類土地并無功能上的實質區別；②李國強：《〈土地管理法〉修正后集體建設用地使用權的制度構造》，《云南社會科學》2020 年第2期。第二，在新時代土地改革過程中，實現國有建設用地和集體建設用地的“同地同權”是制度改革的重要意圖,在集體公益性建設用地使用權取得方式上實現與國有土地的共同表達，更能彰顯“同地同權”的制度意蘊，③參見陳小君：《集體建設用地使用權物權規則之省察反思》。向“建立城鄉統一的經營性建設用地和公益性建設用地分類和初始設立制度”④陸劍：《集體經營性建設用地入市的實證解析與立法回應》，《法商研究》2015 年第3期。邁進。

值得提及的是，集體建設用地和國有建設用地所有權主體具有差異性，在設置集體公益性建設用地使用權“劃撥”規則時須把握集體所有權的特殊性，避免公權力實質性參與或代替做出集體公益性建設用地的利用決策。其一，集體公益性建設用地使用權的設立是基于集體所有權人的權利行使，屬于純粹的私權行為，政府參與審批是國家履行行政職能的體現，是為保障集體土地合法建設所進行的行政許可行為，僅是形式上的審查。若理解為國家所有權的行使，則須將集體建設用地征收轉換為國有建設用地后開展公益性建設，同為公益性項目，政府不必與民爭利而會導致集體土地流失和利益受損。其二，基于物權的排他性原則，集體土地所有權主體或代行主體為集體經濟組織，排斥任何其他主體干涉集體行使其所有權。因此，在參照適用國家“劃撥”規則時，由集體決定其公益性建設用地的使用，保障集體土地的用途及功能適格。同時，集體公益性建設用地使用權的“劃撥”合同和利用內容應向政府申請審核，保證政府形式審查的順利。

2.合公益目的之使用權流轉規則

《土地管理法》第63 條第4 款規定：“集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定?！庇纱?，有學者認為：“《土地管理法》第63 條僅僅規定了集體經營性建設用地的有償使用和流轉，并未涉及集體公益性建設用地?！雹菟沃炯t：《集體建設用地使用權設立的難點問題探討——兼析〈民法典〉和〈土地管理法〉有關規則的理解與適用》。但第63 條第4 款同時對集體建設用地作了規定，即集體公益性建設用地設立使用權以及出讓、抵押等流轉規則參照同類國有建設用地辦理，與《土地管理法》第54 條國有建設用地“城市基礎設施用地和公益事業用地”用途相對應的是該法第61 條集體建設用地“鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設”用途。從條文邏輯上，集體公益性建設用地可參照國有建設用地設置建設用地使用權，進行相應流轉。

當然，集體公益性建設用地與科、教、文、衛、體等公益事業緊密相連，其使用權的流轉有限度，否則必將用于經營性建設，不利于農村公益事業發展和農民生活質量的保障。⑥陳耀東：《集體經營性建設用地入市流轉的法律進路與規則設計》，《東岳論叢》2019 年第10 期。在實踐中，往往出現原有使用權人管理和使用不當導致集體公益性建設用地及其上公共物品的廢棄，在國家政策上可通過將廢棄的集體公益性建設用地轉換為集體經營性建設用地進而入市，其事實是改變了集體公益性建設用地的土地用途，結果自然是減少公益建設的土地供給。需明確的是，集體公益性建設用地使用權流轉僅限于地上尚存廢棄的建筑物或構筑物，單純集體公益性建設用地荒置無須流轉使用權，而應由農民集體收回后再次劃撥。

因此，可結合公益性程度，設置尚存廢棄地上物的集體公益性建設用地使用權流轉規則。若該地塊上原先為純公益性項目，可通過出讓、互換等方式繼續用于純公益性項目，但需向人民政府報備。僅在無法實現上述流轉時，方允許集體經濟組織以出租的方式流轉建設用地使用權，如在閑置小學、醫院已經出租并取得收入等特殊情況下，允許集體公益性建設用地使用權的出租。①陳小君：《集體建設用地使用權物權規則之省察反思》。若該地塊上原為準公益性項目，可直接采用出租方式流轉集體公益性建設用地使用權。為保持這一地塊的特殊功能，無論是何種類型的集體公益性建設用地使用權出租，均須將出租收益用于集體公共設施和公益事業。

3.絕對和相對相統一的消滅規則

一般而言，集體公益性建設用地使用權的消滅可分為絕對消滅和相對消滅。絕對消滅指權利客體的滅失，無法在原有土地上再行設立集體公益性建設用地使用權，如該塊土地由于自然災害等原因轉變為河流或灘涂等物理形態，集體公益性建設用地在客觀上消亡殆盡，原權利人不能再取得和享有其相對應的利益,②常鵬翱：《財產權相對消滅論：經由民法和行政法的雙重正當性檢驗——以無償收回設定抵押權的閑置土地使用權為分析對象》，《浙江社會科學》2020 年第6期。集體公益性建設用地使用權絕對喪失。此種滅失是因不可抗力導致無法為使用權人繼續提供集體公益性建設用地，農村集體經濟組織無須重新供地以及承擔賠償責任。此外，集體公益性建設用地所有權屬性的變化也是引起該權利絕對滅失的重要原因，主要體現為基于土地征收而轉變為國有土地性質，進而消滅集體公益性建設用地使用權。此情況下，若基于集體公益性建設用地使用權的無償取得性，使用權人不具備土地征收補償的分配資格，但依法享有建筑物、構筑物等不動產的補償權。

集體公益性建設用地使用權的相對消滅指原使用權人的權利消滅，但仍可在該集體公益性建設用地上設立使用權。使用權消滅既可基于集體公益性建設用地使用權人的意思表示，也可基于集體土地所有權人的意思表示，主要有以下情形：其一，集體公益性建設用地使用權的拋棄，即該使用權人向所有權人拋棄其使用權，使所有權與使用權同時由集體經濟組織享有而消滅使用權，原使用權人在集體公益性建設用地上的權利全部滅失。但存在妨害他人權利時，不得任意拋棄其集體公益性建設用地使用權。③魏振瀛主編：《民法》，北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2017年，第240頁。其二，集體公益性建設用地使用權的轉讓。使用權的轉讓系使用權流轉的方式，應受上述流轉規則的約束。其三，集體公益性建設用地被依法收回。根據《土地管理法》第66 條之規定，集體經濟組織可收回集體公益性建設用地使用權，除因使用權人不按照批準的用途使用土地外，集體經濟組織均需對其建筑物和構筑物予以補償。其四，集體公益性建設用地使用權期限屆滿，使用權人的權益消滅，集體經濟組織基于所有權權能可對集體公益性建設用地向相關主體再次設定使用權。

（三）有限的權利處分規則構造

集體公益性建設用地及其地上物雖同屬于物權范疇，但基于兩者權利主體的差異性，集體公益性建設用地的所有權在土地建設過程中保持所有權主體的不變，從中分離出使用權以滿足多元主體建設的需求，同時對其上建筑物與構筑物的處分遵循集體公益性建設用地的用途目的。

1.集體公益性建設用地使用權的有限處分

根據《憲法》和《民法典》的規定，農村土地所有權的主體只能是農村集體成員集體，在集體公益性建設用地的利用過程中，無論何時都不能以喪失集體所有權為手段，須以落實集體公益性建設用地的集體所有權為基礎，放活集體公益性建設用地使用權。根據物權邏輯，所有權人享有處分權能，可對其所有之物進行物理上及權利上的處分，集體土地所有權人可對其集體公益性建設用地使用權加以處分，將使用權轉讓給其他主體，由具有相應法律行為能力的主體開發利用。并且，初始取得集體公益性建設用地使用權后，該權利主體基于使用權的處分權能可再次處分使用權。

然而，集體公益性建設用地具有特殊性，決定了集體公益性建設用地使用權之處分權能亦受到限制：其一，集體公益性建設用地承載著農村基礎設施建設和公益事業重要功能，其并非純粹意義上的物權，決定其在享有私權內容的同時，受國家行政的管制，諸如符合土地用途、政府審批等要求。若允許使用權人自由處分其使用權，在市場利益的誘導下，受讓人很可能將其用于非公益目的；其二，集體公益性建設用地使用權是通過類劃撥方式取得，具有無償性，使用權人處分權能不具備取得收益的權利基礎。但基于實現集體土地的公益性功能，可以在國家和集體共同參與下，進行公益目的的無償處分；其三，參照國有公益性建設用地規則，根據《城市房地產管理法》第40 條第1 款規定，以劃撥方式取得的國有建設用地使用權在經過政府審批后可以轉讓，可見，劃撥建設用地使用權的處分在立法上受到一定限制。①高圣平：《〈民法典〉房地一體抵押規則的解釋與適用》，《法律適用》2021年第5期。在同地同權的價值目標下，集體公益性建設用地使用權亦應具備有限度轉讓的條件?？傊?，承載著社會功能和政治功能的集體公益性建設用地使用權，便決定了使用權人不享有完整、自由的權利處分權能。

2.公益范圍內地上物的有限處分

集體公益性建設用地上建設的基礎設施和公共事業等建筑物、構筑物，其所有權歸屬于其集體的使用權人，但在多元主體共同參與建設的背景下，社會資本的引入弱化了集體對該物品的絕對所有權地位，此時應由出資主體根據約定進行處分，但均不得阻礙或損害公益目的實現。例如，《民法典》第399 條第3 款規定，“學校、幼兒園、醫療機構等為公益目的成立的非營利法人的教育設施、醫療衛生設施和其他公益設施”不得抵押。根據我國“房地一體”原則，若地上建筑物和構筑物因抵押義務不履行或無法全面履行而被處分后，對應的建設用地使用權也一并處分，得將該塊土地的占有及其權利移轉給受讓人。這一制度規則若適用至集體公益性建設用地，不僅導致其公益性功能無法實現，甚至有可能挑戰集體的土地所有權地位。②于明明：《集體經濟組織的特別法人構造及職能界定——從集體經濟組織與村民委員會的關系展開》，《中國不動產法研究》2021年第1期。因此，無論是由政府、集體出資開展集體公益性建設用地建設設施，還是由社會資本參與投資建設的，均不得對相應的公益設施進行抵押。

除此之外，建筑物和構筑物可能存在被閑置的情況，如果過分限制其流轉，將難以實現物盡其用的基本要求。這樣，如果用途仍是農村基礎設施和公益事業建設，不計純公益性還是準公益性，均可允許流轉；純公益性承載著社會全體的公益需求，只有在無法實現公益性用途的情況下，方可通過出租的方式用于公益之外的用途；而準公益性強調農民集體內部的公益需求，如果用于其他用途，則需農民集體通過合法的程序租賃，③參見陸劍：《集體經營性建設用地入市的法律規則體系研究》，北京：法律出版社，2015年，第112頁。將其收益用于農村公益事業，保持該地塊使用權的正當行使。

此外，根據“房地一體”原則，對相應建筑物和構筑物的處理需與集體公益性建設用地一同處理，因此，若要處分構筑物和建筑物必須符合集體公益性建設用地使用權的處分規則，其可表現為：其一，因集體公益性建設用地使用權合同屆滿，建設用地使用權及其上的所有權歸屬于集體所有，原使用權人不得處分建設用地上的建筑物和構筑物；其二，集體基于公益目的收回集體公益性建設用地使用權的，原使用權人不得處分建筑物和構筑物，其價值應由集體給予補償；其三，由于使用權人違約或者未按照土地公益性用途使用的，原使用權人需將使用權交還所有權人，并喪失建筑物和構筑物的處分權。