民主促治理：農村基層協商治理的實踐邏輯
——基于A省T市治理創新實踐案例分析

馮秀成

協商治理在鄉村振興戰略中有著重要的作用和地位。①張鋒：《鄉村振興背景下農村社區協商治理機制研究》，《上海行政學院學報》2019年第6期。協商治理既蘊涵著“和合文化”的歷史傳統，又具備著前沿的理論關懷；既有豐富的地方實踐案例作為支撐，又得到了中央政策的高度肯定。浙江省溫嶺市的民主懇談會作為最早也是最具代表性的協商治理實踐，在取得令人矚目的成果之后，一些地區開始紛紛效仿，涌現出河南省鄧州市“四議兩公開”等具備一定影響力的協商實踐。中共中央于2015 年2 月9 日出臺了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015 年7 月22 日印發《關于加強城鄉社區協商的意見》。這兩份綱領性協商治理文件，進一步為基層協商治理的開展給予了指導規范并規劃了發展空間。之后，民政部設置了首批48 個全國農村社區治理實驗區，其中主題為協商治理的農村社區樣本有7 個，為下一階段更廣泛的農村協商治理提供了實踐經驗。②張立偉：《我國農村社區協商治理的現狀、困境及發展對策——基于全國7個農村社區治理實驗區的分析》，《行政論壇》2019年第3期。本文以A 省T 市的農村基層協商治理實踐為案例，通過構建“流程—取向”的分析框架，揭示出民主促進治理這一實踐邏輯，以期為我國農村基層協商治理政策啟示和實踐開展提供理論支撐。

一、文獻回顧與問題提出：農村基層協商治理的流程與取向

（一）農村基層協商治理的基本流程

在協商大系統之中，協商基本流程是“怎樣協商”這一關鍵環節中的核心概念，是從協商萌發到形成決議所經歷的一整套環節的總稱。協商的基本流程對協商的最終效度發揮著毋庸置疑的作用，協商基本流程如何設置、遵循何種原則和取向決定了農村基層協商治理的運行方式。郎友興等通過對浙江溫嶺長時段的協商實踐觀察發現，科學合理、正當合法的協商操作程序是協商治理機制運行有效、有序和可持續的必要條件。①郎友興、葛俊良：《作為工具性機制的協商治理——基于不同環境協商類型的分析》，《浙江社會科學》2020年第1期。協商基本流程通過民眾提議、公開協商和接受提議等主要環節的設定，來體現協商治理的公開平等、理性協商、監督問責特點。②岳經綸、劉璐：《協商民主與治理創新:珠三角公共服務政策的公眾評議研究》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2016年第6期。對于協商基本流程原則的設置，存在規范性和靈活性兩種截然相反的觀點。盡管對協商治理的活力和動力可能造成一定的約束和壓制，③韓志明：《基層協商民主的過程性敘事及其反思》，《河南社會科學》2018年第6期。但規范化仍然是協商流程設置的普遍追求，同時規范議事流程也是《關于加強社會主義協商民主的意見》明確提出的要求。陳家剛通過對四川省成都市蘆稿村村民議事會的觀察，發現其工作流程包括議題收集、議題審查、民主討論、結果公示、執行監督、評議整改等步驟；④陳家剛：《基層協商民主的實踐路徑與前景》，《河南社會科學》2017年第8期。袁方成、張翔對三個農村協商治理實踐進行對比，將流程環節總結為確定協商議題、設計協商流程、選取協商形式、選擇協商。⑤袁方成、張翔：《使協商民主運轉起來:技術如何可能——對“開放空間會議技術”及其實踐的理解》，《甘肅行政學院學報》2015年第4期。因此，在前人研究基礎上結合T 市的協商共治實踐，我們將協商基本流程設置為協商動力、協商平臺、議題設置、協商過程、協商結果五個方面。

（二）農村基層協商治理的雙重取向：治理與民主

回顧學界對農村基層協商治理實踐的研究，發現不僅存在“治理取向”和“民主取向”兩種分析路徑，還呈現出重“治理”輕“民主”、重“工具”輕“價值”的傾向，這種傾向在相當程度上制約了基層協商民主的實踐效果。⑥張敏：《基層協商民主的公共價值管理:一個實踐路徑探索》，《探索》2018年第5期。

第一，關于協商“治理取向”的研究。由于村莊內部出現了難以緩解的矛盾糾紛、治理壓力與結構困境，因此或內生性或嵌入性地形成了協商平臺、協商模式、協商機制以及協商動機，⑦He B.,M.E.Warren .“Authoritarian deliberation in China” Daedalus,vol.146.no.3,2017.憑借價值稟賦、治理機制和運行效果等方面的優勢，⑧許開軼、朱晨晨：《基層協商民主的制度認同論析》，《政治學研究》2018年第4期。最終實現治理有效這一終極目標。由于農村基層協商治理取向展現出明顯的問題倒逼特征，齊衛平、陳朋稱其為“治理型民主”。⑨齊衛平、陳朋：《現代國家治理與協商民主的耦合及其共進發展》，《華東師范大學學報(哲學社會科學版)》2014年第4期。不過也有學者對協商治理取向的可持續性和制度化發展提出了疑問。⑩李德虎：《基層協商民主的制度性追求與制度化路徑》，《探索》2019年第4期。在“治理取向”影響下，農村基層不可避免地在治理績效壓力下表現出實用理性，往往采取政府主導下體制內動員的路徑來實現治理目標。

第二，關于協商“民主取向”的研究。農民的民主化追求與村民自治的運行產生了巨大的張力，農村基層協商治理是對農民主體性權利實現機制的一種探索。?劉金海：《村民自治實踐創新30年:有效治理的視角》，《政治學研究》2018年第6期。農民渴望在現行體制內出現暢通的權益表達和政治參與渠道，以此表達自身正當的民主權利。農村基層協商治理通過完善村民自治的民主程序，擴大村莊事務的民主參與范圍，促進農民合法權利和普遍利益的實現。?張國獻：《社會主義鄉村協商治理:現實邏輯、制度導向與實踐旨趣》，《理論探討》2017年第1期。在“民主取向”影響下，隨之而來的是價值理性的出現，其通過動員群眾、尊重群眾首創精神，同時以政府的積極回應來實現鄉村治理目標。

已有文獻揭示了當前農村基層協商治理實踐所出現的“治理”和“民主”兩種取向，具備了相當的解釋力。但在更多的情況下，鄉村治理的現實性和復雜性決定了農村基層協商治理并不單是某一種動力因素下形成的單線條單向度邏輯的實踐，而是更有可能呈現出雙重動力相互交織共同作用的場景。這兩種取向共同存在時，并非只能是此消彼長的緊張對立、消解削弱關系，也可能存在著合作博弈、相互形塑的關系。對農村基層協商治理實踐所出現“治理”和“民主”兩種取向的關系探討，正是本文的初衷。

（三）“流程—取向”視角下的農村基層協商治理

不同的協商流程設置體現著不同的協商價值取向，具體流程中的價值取向之間可能會相互影響、相互作用。韓福國發現，參與式協商民主中廣泛存在的“指定代表”會造成“內部化民主”這一偏離實際執行的取向。①韓福國：《超越“指定代表”和“隨機抽樣”:中國社會主義復式協商民主的程序設計》，《探索》2018年第5期。郎友興等嘗試通過程序流程等角度，剖析政府開展環境協商實踐所具備的公共性和工具性雙重動機取向。②郎友興、葛俊良：《作為工具性機制的協商治理——基于不同環境協商類型的分析》，《浙江社會科學》2020年第1期。不難理解，協商流程的如何設置、何種組合、優先位序、執行程度既體現了農村基層協商治理的價值取向，又在相當程度上決定了協商結果的實現情況和完成程度。

結合以上分析，本文整合形成了“流程—取向”分析框架（如表1 所示）。這一分析框架假設在各個流程之中，會在民主與治理兩種不同取向下衍生出不同的實踐邏輯，且兩種取向之間存在著某種作用方向。具體來說，在最初的“協商動力”流程中，我們假設村莊內生動力的民主取向推動了作為政府試點創新的治理取向，進而開啟農村基層協商治理實踐。在接下來的“協商平臺”流程中，在治理取向視域下，會以政治性和有效性為設置原則，而當民主取向占據上風時，會出現民主選舉和協商規則。在“議題設置”流程中，會出現政府設置議題的治理取向抑或是共同設置議題的民主取向。進而在“協商過程”這一流程中，我們假設主體平等與公平參與的民主取向會促使協商主體與協商對象的治理取向的出現。在最后的“協商結果”流程之中，推進基層民主的民主取向會與解決治理問題的治理取向并存。

表1 “流程—取向”分析框架

“流程—取向”的分析框架設置具備兩方面優勢：一方面，通過對協商流程所蘊含價值取向的分析，幫助我們更好地理解農村基層協商治理的實踐邏輯；另一方面，嘗試探究是否存在一種新的取向，能夠在一定程度上規避重“治理”輕“民主”的協商取向所帶來的不利影響。

二、案例分析：協商民主促進基層治理的T 市實踐

（一）鄉村振興進程中的鄉村利益糾紛凸顯

A 省T 市擁有得天獨厚的區位優勢，在改革開放進程中獲得了長足的發展，連續5 年進入全國綜合實力百強縣市。而鄉村振興是一個“五位一體”的系統化工程，經濟的發展不能等同全面振興，T 市的農村社區在鄉村振興進程中面臨著顯著的治理問題倒逼，最為典型的就是利益糾紛：一方面，市場化和城鎮化給T 市的農村社區帶來了明顯的農村社會流動，隨之改變了以往的差序格局和熟人社會的村莊特征，出現了顯著的個體化、原子化趨勢，新的社會關系逐步瓦解并代替了傳統封閉的鄉村社會關系；另一方面，村莊集體經濟迅速發展，村民們的市場經濟思維也在逐步取代原本的小農意識，對自身的利益訴求日益高漲并出現了多元化趨勢，鄉村社會主要的矛盾類型發生了變化，由以往生活生產矛盾為主轉變為以經濟糾紛為主。T 市農村社區所存在的利益糾紛主要包括村“兩委”、集體經濟組織、企業、村民等多元主體及其產生的多對糾紛沖突的組合。

面對上述劇變，村莊傳統的禮治、法治以及現行的治理機制未能對新的農村社會需求做出有效而及時的回應，①張航：《我國農村協商民主的研究綜述：發展動力、研究視角與研究轉向》，《武陵學刊》2020年第4期。而糾紛的異化有可能誘致群體性事件。因此，T 市鄉村振興進程中的利益糾紛呼喚新的治理機制，進而實現真正的村莊民主。

（二）改革試驗契機下的基層協商治理實踐

T 市于2018 年1 月被民政部確定為全國首批農村社區治理實驗區，該市以“黨建引領、多方參與、協商共治”為實驗主題開展了廣泛的協商治理實踐。改革實驗區是政策試點的一種典型模式，是我國公共行政領域的一項關鍵性制度設定，諸多學者對此給予了較高的評價。②姚銳敏、孔浩：《涉農政策試點的有效實現單元——以三省市農村集體產權制度改革試驗區試點案例為考察對象》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2019年第6期。具體可以通過兩個視角對農村社區治理實驗區這一政策試點進行審視：自上而下而言，是中央為了破解農村社區治理瓶頸、完善農村社區治理體系的嘗試，通過創新經驗的總結為農村社區治理頂層設計提供政策參考；自下而上來說，地方參與政策試點除了能獲取晉升激勵、配套資金，③武俊偉：《政策試點：理解當代國家治理結構約束的新視角》，《求實》2019年第6期。還存在回應當地民眾治理需求④趙慧：《政策試點的試驗機制:情境與策略》，《中國行政管理》2019年第1期。的驅動因素。

因此，T 市對于農村社區治理實驗區改革點的申報與爭取，為該市的農村基層協商治理提供了良好的改革契機，各試點農村社區獲得了領導體制和工作機制、協調機制、工作指導、運轉經費和隊伍建設等方面的保障。

（三）T 市基層協商治理實踐的成效

目前為止，T 市試點三年的實驗周期已結束，基層協商治理實踐的成效較為明顯，主要體現在民主權利落實和治理體系優化兩大方面：一方面，村民民主權利逐步落實。在民主理論中，委托代理制難以克服回應性不足的頑疾，這種情況在村莊一級更為明顯。而協商治理中，協商參與者作為“微型公眾”能夠較好地回應公共意見，可以有效地對選舉和代表進行補充。⑤John Parkinson,Jane Mansbridge.Deliberative Systems:Deliberative Democracy at the Large Scale,Cambridge:Cambridge University Press,2012,pp.72‐94.在T 市的村莊協商治理平臺中，村民可以在協商目錄下自由地提出議題，以委員會成員、利益相關者等身份平等地參與協商會議，并對協商公示成果進行監督和評議，村民自治的四個民主也得以實現。另一方面，村莊治理體系得以優化。在治理主體方面，通過激活村民、自治組織參與協商，T 市形成了鄉村治理的多元參與體系。在治理手段方面，不同于以往鄉村治理的行政式剛性手段，協商共治采用情理說服、價值感化等柔性手段，提升了村民的政治效能感。在治理合法性方面，經過協商議事后，協商主體更有可能轉換偏好從而達成共識，較之以往的決策“暗箱”更為科學、民主，決策合法性也大為提升。

三、以民主促治理：基層協商治理的內在邏輯

（一）協商動力

新中國的農村改革動力既包括自上而下的政策創新，又離不開自下而上的農民創舉，安徽小崗村的分田到戶、廣西合寨村的村民自治莫不如此。T 市的農村基層協商治理實踐也包含著村莊內生動力和政府試點創新的雙重動力。而從發生學的意義上講，政府試點創新并非無源之水、無本之木，需要以內生動力為基礎。通過審視T 市基層協商治理實踐的動力，發現在村莊三重內生動力的助推下，形成了政府試點創新，這其中蘊涵著“以民主促治理”的內在機理。

T 市協商治理離不開村莊內生動力，具體包括三個方面：第一，公共利益的維護。T 市Z 鎮X 社區在2016 年進行了集體經濟股份權能改革，將村集體土地及其他資產資源都進行了確權確股，并成立了集體經濟股份合作社理事會，光伏發電項目等即將動工，集體經濟發展前途一片光明。但社區內的某窯廠800多平方米土地長期被少數村民侵占，這塊集體土地面臨收回壓力。村民在私底下議論紛紛，希望村“兩委”收回窯廠被占用的集體土地，用來發展集體經濟。第二，公共事務的開展?，F階段，我國農村社會的公共事務、公益事業的開展主要依托“一事一議”制度，該制度是中國農村協商民主實踐的重要形式。①楊弘、郭雨佳：《農村基層協商民主制度化發展的困境與對策——以農村一事一議制度完善為視角》，《政治學研究》2015年第6期。T 市W 鎮B 村全村土地有500 多公頃，農田水利設施建設至關重要，然而各小組共用的溝渠因老化失修，漏水現象嚴重。舊溝渠破漏嚴重急需修葺，但各組因距離溝渠不一，對具體補償數量爭執不下。第三，社會矛盾的倒逼。T 市村莊集體經濟飛速發展的同時，也帶來了一些難以解決的矛盾糾紛。最為典型的是J 集團投資征地所造成的渠道改道與C 鎮S 村村民產生的糾紛，涉及的兩戶村民索要遠超于市場行情價的賠償款，無法達成協議，嚴重影響其他村民的土地灌溉。

對農村基層政府開展政策試點推動力的探討，離不開對地方政府創新推動力的研究。②唐斌：《示范引領、壓力應激與環境適應:農村政策試點動因的扎根理論分析》，《社會科學》2018年第7期。鮑里斯認為最常見的創新動力是內部問題。③Borins,Sandford.“Loose Cannons and Rule Breakers,or Enterprising Leaders? Some Evidence About Innovative Public Managers”.Public Administration Review,vol.60,no.6,2010.榮迪內利也持相同觀點，他發現當傳統政策無力實現目標、產生績效差距時，組織便會尋求“創新”，以此將政策引入新的軌道。④丹尼斯·A.榮迪內利、賈亞娟：《為人民服務的政府:民主治理中公共行政角色的轉變》，《經濟社會體制比較》2008年第2期。正是在解決治理問題的動力下，T 市依托民政部“全國農村社區治理實驗區”的試點政策，結合現階段當地農村發展的實際需求，制定了“黨建引領、多方參與、協商共治”的實驗主題。

（二）協商平臺

農村基層協商平臺是農村協商主體有序參與協商、開展對話的空間載體，為了實現協商的最終目標，協商平臺的運轉離不開明確的協商策略、協商程序和協商規則。有學者通過多案例的比較發現，協商組織平臺作為農村基層協商治理能夠實施的組織基礎和前提條件，其成員的基本構成和產生機制反映了基層協商治理的組織和結構特征。⑤鄭永君：《農村基層協商治理何以可能——一個多案例的比較研究》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2020年第5期。因此，對于協商平臺設置取向的剖析，有助于準確把握農村基層協商治理的實踐邏輯。

將目光聚焦在T 市關于農村社區治理的官方文件《T 市“全國農村社區治理實驗區”實施方案》，該文件明確規定“組建村（社區）協商委員會，作為協商共治的主體。村（社區）協商委員會在村（社區）黨組織、村（居）民委員會領導下開展工作”。協商委員會的成員構成為“1+N+X”模式,其中“1”指的是農村基層黨組織，“N”指的是多種群體類型，“X”指的是利益相關者。深入分析協商平臺的設置及其實際協商效果可以發現其中治理和民主的雙重取向明顯。

一方面，治理取向體現在基層黨組織通過協商平臺發揮的全面領導作用，這其中蘊涵著政治原則和有效性原則。習近平總書記強調:“黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的?！雹蘖暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，中國政府網，2017年10月27日，http://www.gov.cn/zhuanti/2017‐10/27/content_5234876.htm.基層黨組織在鄉村振興中發揮著全面領導作用，是宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理的戰斗堡壘。⑦中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》，中國政府網，2018年9月26日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5331958.htm.T 市的基層黨組織通過確定協商委員會成員、由村書記或主任擔任委員會主任等方式，在16 個試點村（社區）實現了黨員100%的兼任，積極發揮領導作用、遵守政治原則。與此同時，基層黨組織在協商平臺中還發揮了有效性原則，有學者將農村基層黨組織在協商中的地位總結為“元治理”。①季麗新：《中國特色農村民主協商治理機制創新的典型案例分析》，《中國行政管理》2016年第11期。T 市各個試點村（社區）干部通過參加相關部門舉辦的培訓班、實地參觀交流、協商案例學習等多種方式，對協商治理有了基本的認識，基層黨組織在協商平臺運行進程中顯著地降低了協商成本、提升了協商效率，這體現了有效性原則。

另一方面，民主取向體現在村民通過協商平臺能夠真正發揮鄉村治理主體作用，蘊涵的是民主選舉和協商規則。仍然以Z 鎮X 社區處置集體土地收回問題為例，本次協商委員會主體成員7 人由社區全體居民投票選出，分別是黨總支書記WFC、居委會主任LH、監委會成員CSC、老黨員WYC、社區調解主任XYJ、鎮民政辦主任CXH、村民代表ZXL；利益相關方包括8 戶居民家長胡某、張某、王某、唐某、王某、施某、陳某、吳某和全體股民。會議代表的產生，體現了民主選舉的原則。向X 社區圍繞該問題召開了四次協商會議，與會成員按照協商原則厘清協商事件和協商思路，并依據協商會議的結果制定了下一步協商計劃。

通過上述分析可知，協商平臺的設置不僅僅是治理取向的結果，也有效地聚合了村民的利益需求，這兩種取向是相互平行的關系。

（三）議題設置

議題設置是研究農村基層協商治理的重要視角，郎友興把議題的選擇視為“協商成敗的關鍵因素之一”，②郎友興：《讓農民的協商民主有效地運行起來:浙江省臨?；鶎訁f商民主研究》，《中共浙江省委黨校學報》2016年第5期。張國獻通過對烏坎事件中公眾對議題的建構、媒體對議題的審議、政府對議題的回應的過程完整呈現了鄉村協商民主的流程。③張國獻：《鄉村協商民主的地方實踐——廣東烏坎“村委賣地”議題的政策倡議》，《中國農村觀察》2014年第1期。因此，議題的提出與設置關乎協商的起點、方向和邊界。T 市農村基層協商治理在設置議題時，呈現出政府設置和多元主體共同設置相結合的模式。

第一，政府通過設置協商目錄、征集議題、篩選議題等方式，推動協商實踐朝著有效治理的方向發展。其一，T 市根據當地農村社區發展階段，聽取專業人士意見并結合實踐反饋，制定了《農村社區協商參考目錄》。該目錄具體涉及公共事務、基礎設施、鄉風文明、公共服務、權益保護共5 大類47 小項。各試點農村社區可根據自身實際確定協商目錄，并在協商目錄的范圍內開展協商活動。其二，為了確保議題能夠匹配民眾最真實、最廣泛的訴求，T 市通過提案征集型、平臺征集型、意見建議卡征集型、新媒體征集型、發函征集型等多形式、多渠道地征集協商議題。選擇符合公眾偏好的議題，可以有效增強協商的回應性。其三，對于收集到的協商議題，協商委員會參考現行法律法規、村（居）民自治范圍以及相關指導意見中的“10 項必議”協商事項等進行審定后，再提交村（社區）“兩委”審核，決定是否開展社區協商。經審核決定不予開展議事協商的，應通知議題提出人并說明理由。

第二，讓村民通過多渠道提出議題的方式，在協商實踐中發揮民主作用。農村基層協商治理的主要議題理應是與村民日常生活和社會交往相關的各種事務，④李修科、燕繼榮：《中國協商民主的層次性——基于邏輯、場域和議題分析》，《國家行政學院學報》2018年第5期。不同議題提出主體背后的關注點自然也各不相同，由村民自主提出議題更具有真實性。以Q 鎮J 村移民項目水泥路建設的協商為例，J 村組與組之間有一段土路，嚴重影響村民正常出行，有村民多次到村里反映情況。為此，2018 年5 月28 日，經村民代表大會表決通過，確定了協商委員會主體成員7 名。黨總支和村委會分別于同年5 月30 日和6 月3 日召開會議，正式將SW 等村民提出的修建水泥路事宜列為協商事項。T 市農村社區的村民可以通過請村民代表提交、線上提出、直接向協商平臺提出等多種渠道提出議題，這也是維護村民合法正當民主權利的體現。

通過上述分析可以發現，T 市農村基層協商治理實踐的議題設置，體現出治理取向與民主取向高度統一的特征。

（四）協商過程

協商過程是農村基層協商治理中的核心環節，集中體現著協商的原則和精神。有學者將其視為協商策略與協商議題不斷相互匹配的過程，①鄭永君：《農村基層協商治理何以可能——一個多案例的比較研究》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2020年第5期。該定義側重于過程性和動態性。也有學者認為協商過程的實質是為了實現利益與秩序的平衡而產生的對資源配置權的爭取，②黨亞飛、應小麗：《組織彈性與規則嵌入:農村協商治理單元的建構邏輯——基于天長市農村社區協商實驗的過程分析》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2020年第1期。這種定義更強調協商過程中的方式運用。因此，筆者結合這兩種觀點，從兩個維度對協商過程中不同協商主體的不同策略選擇和實踐邏輯進行解構。

從村莊層面而言，開展協商的過程就是通過協商對話，發揮協商治理效能、確定最優決策、實現最大公共利益的過程。在協商多元主體圍繞協商對象不斷博弈的過程中，需要經過意見表達、充分聆聽、理性思考、偏好轉換、形成決策等環節，這就意味著需要運用系統化協商手段，從而使協商主體可就協商對象達成共識。在Q 鎮J 村水泥路建設協商事件上，主要圍繞路面擴建占地補償、施工取土點、路邊電線桿移動三個環節進行協商。第一，針對路面擴建占地補償，協商委員會成員對WYL 等幾戶相關村民充分說明了項目的利害關系，最后對方同意無償占地修路；第二，在確定施工取土點時，原定方案距離較遠、修復的成本較大（涉及WXC 等幾戶），協商委員會經過內部協商、同距離較近農戶（ZGF 戶）協商，重新選擇了更為經濟劃算的取土地點；第三，針對路邊電線桿設置問題，協商委員會先后與電力電信部門、施工單位聯系，最終形成施工單位同意自費移動電線桿的方案。當協商手段運用得越科學、協商越充分，協商主體與協商客體之間越容易達成協商結果；協商話語與協商議題越契合，越可能實現有效治理。

從村民層面而言，開展協商的過程即是村民作為協商實質性主體，最大限度地參與村莊治理的過程。詹姆斯·博曼認為,在公共理性的規約下，協商治理是自由、平等的公民實現政策合法性和有效自治的一種治理模式。③Bohman J.“Pragmatism and Deliberative Politics Realizing Deliberative Democracy as a Mode of Inquiry: Pragmatism,So‐cial Facts,and Normative Theory” Journal of Speculative Philosophy,vol.18,no.1,2004.當自由、平等的公民缺位時，合法性和有效性便無從談起。因此，主體平等和公平參與既是協商的前提，又是協商的必要保障。在XJ鎮XJ村化解XZ水庫矛盾案例中，XZ水庫開展除險加固工程，村民借機提議解決積淤、排水不暢等相關問題，村民代表XWX 向村民委員會提出議題，并作為利益相關方出席會議，平等地表達自己的真實意見，體現了主體平等的原則。而在具體參與協商會議的過程中，充分的信息獲取、合理的協商程序與協商規范，確保了協商治理實踐進程的程序公平，體現了公平參與原則。

通過上述分析不難發現，在協商過程中，存在協商主體與協商對象不斷博弈的治理取向，以及主體平等與公平參與的民主取向的雙重實踐邏輯。而村民平等的參與權益和公平的表達機會不僅僅是民主的實現基礎，更是有效治理的前置性條件，也是促進協商治理有效的必要條件。

（五）協商結果

在經過采納、落實、反饋、問責和協調等一系列機制之后，可以實現協商結果的最終落地。④陳榮卓、李夢蘭：《政社互動視角下城市社區協商實踐創新的差異性和趨勢性研究——基于2013—2015年度“中國社區治理十大創新成果”的案例分析》，《中共中央黨校學報》2017年第3期。協商結果的運用環節也體現著治理和民主兩種取向。

一方面，協商結果運用程序的設置實現了治理問題的圓滿解決。在T 市T 街道Z 村電力改架的協商案例中，協商委員會達成了路基上的樹木雜物自行清除、路基不夠部分由村民組協調、施工中的賠青由村民組負責解決這三個方案。協商方案通過后進行了公示，并接受村民監督。在協商方案落實階段，經歷“五步五單”的過程，即內容采集、內容交辦、內容辦理、成果公示和內容結果評議五個步驟，各個步驟都要有清單為據，三個方案由村民組安排、協調人員按照協商標準操辦，辦理過程與成果需要及時公示接受監督并提交評議。經過協商之后，電力改架工作在村“兩委”和村民的支持下，僅花費半個月時間就完成了，利益受損的兩位村民獲得了合理的賠償，Z 村村民用電也得到了保障。

另一方面，推進基層民主的原則貫穿了協商結果運用的整個環節。T 市農村社區協商結果運用的過程，也是村民通過協商溝通渠道、表達民主意愿、促使民主權利得以不斷落實的過程。在W 鎮B 村段橋組宅基地復墾的協商結果運用中，形成了不予賠償、再釘界樁、賠償三戶村民占地費用這三種協商結果。協商結果施行之后，B 村通過組建評議團監督結果落實情況，將落實情況、施工情況、實施進度、群眾滿意度納入評議標準之內，評議結果為18 人同意、0 人不同意，有效地保障了村民的知情權、表達權、參與權、監督權，突顯了村民民主權利的真實性和有效性。

在國家權力與鄉村社會進行了曲折往復的雙向互動之后，出現了協商民主和協商治理這一農村基層民主發展的新方向。①馬華：《村治實驗:中國農村基層民主的發展樣態及邏輯》，《中國社會科學》2018年第5期。協商結果的運用，有利于實現基層民主，更是深化村民自治實踐的有益探索，最終推動形成法治德治自治相結合的鄉村治理體系。推進基層民主既是協商治理和鄉村治理的應有之意，也在一定程度上對解決治理問題、實現鄉村治理發揮著推動作用。

四、結論與討論

在農村基層協商治理的地方實踐和學術研究中，普遍存在著“治理”和“民主”兩種重要取向。②張師偉：《中國鄉村協商民主治理框架中的權利秩序、法律關系及法制建構》，《理論探討》2020年第5期。如若將兩種取向予以割裂，失去“治理”目標的協商，片面強調群眾主動性，會面臨效率低下、流于形式的困境；反之，忽視“民主”取向的協商，單單依托體制內的動員，會損害主體利益、走向威權。因此，遵循單一取向的協商難以實現“有效協商”。

本文以A 省T 市的農村基層協商治理實踐為例，通過分析不同協商流程設置的價值取向，發現在各個協商流程中均蘊涵著“治理”和“民主”雙重取向。T 市的農村基層協商實踐既是改革試驗契機下的政策試點，又是鄉村振興進程中鄉村利益糾紛凸顯的化解之道。前者體現了一種“治理取向”，這就決定了作為政府試點創新的協商，在治理績效的壓力下，需要通過政府設置符合政治原則的議題，依托體制內動員、運用多元手段使得協商主客體達成共識，最終達到有效治理的目標；后者體現了“民主取向”，這也決定了作為村莊多重內生動力推動下的協商，通過保障權益來動員群眾，共同設置議題、依據公平原則、遵照既定規則，回應不同主體的需求，最終實現基層民主的目標。通過對當地農村基層協商治理案例的進一步透視，發現協商的“治理”和“民主”取向并非是不可調和的，在協商實踐五個流程之中民主均不同程度地對治理發揮了助推與促進的作用，亦即通過動員群眾參與協商、實現民主的過程，也起到間接推動治理有效的目標的實現。以民主促治理為實現“協商有效”提供了一種有益的嘗試。

第一，強化協商制度的回應性。將群眾的利益訴求通過協商制度予以體現，最大限度尋求民主需求與治理目標的契合度，通過“增能”彰顯農民的話語權和民生訴求，③陳浩天、胡白鈺：《國家與農民互構：觀瞻鄉村治理進程的政治發展理路》，《內蒙古社會科學》2020年第5期。真正找到全社會意愿和要求的最大公約數。第二，發揮基層黨建的引領作用?；鶎狱h組織是領導基層治理的堅強戰斗堡壘，通過廣大黨員在協商實踐中發揮先鋒模范作用，可以有效地實現對群眾的教育、組織和動員，引導群眾廣泛參與協商實踐，同時達到政府治理目標。第三，注重群眾民主能力的提升。不少學者認為群眾意愿和能力的缺失是協商治理落地的一大阻礙，④鄧謹、王海成：《論我國農村協商民主中的主體培育》，《西北農林科技大學學報（社會科學版）》2016年第5期。在協商治理實踐中，群眾的無序表達、理性欠缺往往會導致協商議而無果，通過明確協商規則、厚植協商觀念、改善協商技術等多措并舉，可以有效提升群眾的民主能力、傳遞有價值的民意，從而助推治理目標的實現。

需要指出的是，民主在促進治理、推動農村基層協商治理落地的重要性方面已著墨頗多無須贅述，但在以民主促治理的進程中難免會出現若干局限。其一，是民主不容忽視的另一面，民主低效論、民主過度的危險、問責欠缺、弱勢群體能力不足等問題都是高懸在協商實踐頭上的“達摩克利斯之劍”；其二，民主促進治理存在促進無效甚至失敗的可能，當民主與治理的目標不再契合、價值發生沖突時，就會出現民主與治理互斥的現象，因此以民主促治理的前提是避免造成民主與治理的互相對立。