“碳稅”的國際進展、演進邏輯與推進策略

田冠軍 陳雪梅 王寶順

【摘 要】 為應對全球性氣候危機、加快經濟轉型和低碳發展，對碳排放的多重調控機制和多元方案選擇成為關注焦點，各國針對碳稅的稅制要素與調控關系邏輯設定了多種方案，取得了廣泛成效，但施行路徑和節奏卻有顯著差異。文章聚焦碳稅征收系列問題，對有關文獻進行了回顧與評述，梳理了碳稅的國際進展與演進邏輯，提出了我國碳稅的推進策略和改革建議。文章認為，碳稅征收需要全面把握和深入分析我國國情，在國內實施中采取復合嵌入策略、差別征收策略、合理負擔策略和政策協同策略，在國際協調上采取國際對話策略和政策協調策略，并將碳稅模式、征收環節、稅率、稅收優惠、政策協同等制度要素的設計思路融入相應策略。

【關鍵詞】 碳稅； 國際進展； 演進邏輯； 推進策略

【中圖分類號】 F810.42? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）05-0046-07

一、引言

近年來，伴隨著氣候變遷，全球自然災害頻發，肆虐的森林大火、熱浪、暴雨、暴風雪等極端氣候已越來越常見，對人類生產、生活造成嚴重影響。在世界十大環境問題中，全球氣候變暖排位居首，由于事關全人類的生存和發展，引起國際社會普遍關注。2006年，英國經濟學家尼古拉斯·斯特恩用長達700頁的《斯特恩報告》警告世人——日益嚴峻的溫室效應將會對世界經濟、人類生活和環境產生難以估量的影響，其危害程度甚至可以同世界大戰或經濟大蕭條相提并論，這份報告喚醒了人們對于溫室氣體排放的重視，各國紛紛直面減少溫室氣體排放所涉及的政策、制度、碳定價、技術等復雜挑戰。

基于科斯定理的碳排放權交易制度一度成為減緩溫室效應的“主流”方案，但當今世界嚴峻的氣候問題很難僅靠一種方案解決[1]。因此，作為與總量控制下市場化減排機制不同的調整機制，碳稅（Carbon Tax）迅速成為解決溫室氣體排放問題的另一主流思路?！疤级悺?，顧名思義，是一種減少或控制含碳燃料或二氧化碳排放所征收的稅，開征的目的是希望通過提高燃料的使用成本來減少二氧化碳排放，從而減緩全球氣候變暖進程。1990年芬蘭率先在全球設立了碳稅，后隨著綠色循環和低碳發展成為全球潮流，碳稅逐漸得以推廣。

加快經濟轉型和綠色低碳發展已成為全球共識。近年來，我國能源結構持續優化，但經濟發展仍依托于以化石燃料為主的能源消費結構，2020年我國的能源消費中煤炭占比仍高達56.8%，這意味著未來一段時間，我國仍將保持化石能源消費的剛性增長，高質量發展仍難以完全擺脫高耗能、高排放的既有路徑依賴。盡管面臨很大的減排壓力，我國仍積極為改善世界氣候彰顯“大國擔當”。2020年9月，中國明確提出2030年“碳達峰”與2060年“碳中和”的“雙碳目標”，這是中國對世界的莊嚴承諾。2022年10月，黨的二十大報告強調，要協同推進“降碳、減污、擴綠、增長”，推進“生態優先、節約集約、綠色低碳”發展，并直接指出要完善支持綠色發展的財稅、金融等標準體系。

為了應對氣候危機、倒逼經濟的綠色轉型，我國早在2011年于北京等八省市開展碳交易試點，2021年1月生態環境部發布《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（生態環境部令第19號），2021年7月全國碳排放權交易市場全面建成并啟動上線交易，我國已成為世界上覆蓋溫室氣體排放量規模最大的碳市場。作為實現雙碳目標的重要政策工具，全國碳市場的啟動是我國節能減排降碳工作的里程碑。但是，我國無論是碳達峰目標的實現時間還是從碳達峰到碳中和的過渡時間設定間隔都很短，遠低于發達國家所需的時間；而除了重點排放行業之外，我國還有廣泛的其他行業與大量的中小企業，由于其游離在碳排放權交易市場之外，從而會成為我國降碳目標實現的阻礙因素[2]。除覆蓋面外，碳市場價格的形成機制和“市場失靈”情形也使碳交易市場作用受限，因此，除了該政策手段外，還必須引入“碳稅”等其他政策手段，構建復合型碳減排機制。

生態環境部環境規劃院王金南院士在2021年召開的第十七屆國際綠色建筑與建筑節能大會上指出，要想順利實現碳達峰目標，在進一步完善碳交易市場機制的同時，實施二氧化碳排放稅制度必不可少。近年，學術界紛紛提出應盡快研究并及時開征碳稅，除了應對迫在眉睫的碳達峰減排壓力外，還應為更長遠的碳中和目標做好政策儲備。由于減排目標時間緊、任務重，近年開征“碳稅”的幾率較大，而開征“碳稅”的目的就是彌補目前碳交易的覆蓋面缺陷，探討多手段、強配合的碳減排復合路徑、機制和政策抉擇。但是，如何做好政策規劃，充分發揮多政策的銜接和互補，做好稅目、稅率、計稅依據、減免稅等稅制要素設置，盡快推動立法修法，時間非常緊迫。

二、文獻回顧與評述

（一）文獻回顧

1.關于碳稅的稅制要素

（1）征稅范圍。王丹舟等[3]比較了芬蘭、瑞典、丹麥等已開征碳稅的歐洲國家，發現其征稅對象多為石油、煤炭、天然氣等碳排放量較高的化石能源。隨著減排取得進展和成效，征稅行業不斷擴大，以芬蘭為例，其征稅幾乎涵蓋了國內所有的能源行業[4]。從納稅主體上來看，碳稅的征收逐漸由高排污企業（生產商、總經銷商和進口商）擴展到私人家庭。就征收環節而言，目前有三種模式，一種是在化石燃料生產環節征稅，如冰島等；一種是在化石燃料的消費環節征稅，如波蘭、英國；還有一種是同時在生產和消費環節征稅，如荷蘭。由于在生產環節征稅便于征管，可以節省大量征管成本，因此多數國家采取了該模式[5]。

（2）計稅依據。與征收環節相對應，目前國際上推出的各種碳稅，可以根據計稅依據的不同劃分為兩種形式，一種是“基于燃料為依據”的形式，另一種是“基于排放為依據”的形式[6]。其中，以排放為依據進行征收的方式最接近實施碳稅的目的，但是由于受到氣體排放量測試技術的復雜性和測試成本制約，目前多數開征碳稅的國家更傾向于采取“二氧化碳估算排放量”的實現方式，通過公式從化石燃料的含碳量估算其可能產生的碳排放量，以此作為計稅依據[7]。然而，更值得注意的是，2017年后引入碳稅的數個國家都選擇了根據二氧化碳實際排放量來征稅，預示未來的發展趨勢將逐漸會過渡到對二氧化碳排放量進行計稅。

（3）征稅稅率。碳稅稅率差異較大，且總體水平偏低，近一半國家的碳稅稅率均低于25美元每噸二氧化碳當量，只有西歐和北歐的一些國家高于50美元每噸[5]；引入碳稅較晚的國家（如日本、南非、新加坡等），目前稅率普遍低于10美元每噸[8]。對比丹麥、瑞典與荷蘭的碳稅政策，稅率更高的國家減少碳排放的效果更佳[9]，因此，從該角度來看，政府應增加碳稅征收[10]。但碳稅短期內必定給企業和居民增加負擔，受到“可接受性”約束[11]，況且碳稅征收力度超出一定程度后，生產者的利潤會被稅收侵占從而退出市場，致使政策失效[12]，可見碳稅稅率的合理制定極為重要。

（4）稅收優惠。碳稅征收的目標是減少二氧化碳排放量，但是從經濟發展角度，碳稅征收會帶來削弱稅負較重行業的“競爭力”[13]等系統性問題，且在政策考量中還涉及到稅負公平以及“與其他稅種形成重復征稅或者與碳交易形成雙重管控”[5]等一系列問題，因此各國在碳稅政策中都含有相應的稅收優惠條款，以降低碳稅征收的不利影響。比如，對部分能源密集型行業按稅負比重階梯減免、對重復征稅的情形實行單邊稅種稅收減免、對參加自愿減排協議的企業實行稅收優惠、對工業企業和私人家庭實行差別化稅率、對低碳節能技術革新和新能源研發實行補貼或減免、通過降低其他稅種的稅負以平衡碳稅影響等。

2.關于碳稅與碳交易

（1）碳稅與碳交易的差異。國際上碳定價工具形式多樣，包括碳排放交易計劃、碳稅、抵消機制、基于結果的融資、內部碳定價等。但最廣泛應用的是碳排放交易和碳稅兩種，兩者有明顯差異：①從減排效果上看，碳稅是一種價格調控政策，起到一種間接調控作用，而碳交易是一種直接的數量導向型政策調控工具，減排效果確定性強。②從調控范圍來看，碳稅比碳交易的覆蓋面更廣，可用于不同大小的排放源；而碳交易的調控范圍相對窄，僅用于較大的排放主體。③從推行成本來看，碳稅依托現有的稅收體系，無需增加高額的管理運行成本便可大范圍推行，而碳交易是一種市場機制，存在高昂的交易監督、檢查和管理成本，且對人員素質、金融設施與金融風險應對等配套能力建設要求高[14]。④從實施阻力來看，實施碳稅在短期內會導致成本增加，各主體利益會受到直接影響，達成共識較困難，而碳交易權落地后，排放配額分配初期一般以免費為主，易被接受[15]。

（2）碳稅的優勢與劣勢。除征管優勢外，碳稅與碳交易相比較而言還具有稅收中性與福利效應、“雙重紅利”目標實現等優勢。征收碳稅不僅能從產品價格提高角度減少能源產品需求量，還能促進低碳清潔能源的研發與使用，具有雙重減排效果[16]。Lu et al.[17]利用CGE動態模型研究了開征碳稅對中國環境和經濟的影響，結果表明開征碳稅能發揮巨大的減排作用，而對于經濟的負面影響相對較小。Lee et al.[18]從“稅收中性”角度出發深入研究了日本碳稅在各路徑上的“效率紅利”，結果表明在保持財政收入一定情況下，碳稅替代部分消費稅可提高居民家庭收入，有利于刺激經濟增長，是實現“效率紅利”的最佳途徑。

另一方面，部分學者認為碳稅不可避免地存在一定劣勢。林青等[19]認為低碳國際秩序下，碳稅等會使碳利益外流，導致貿易條件惡化，同時又會使企業和居民實際收入降低，給經濟發展帶來實質性損害。Zhao[20]認為若OECD成員國征收碳稅，將阻礙碳密集型行業參與國際競爭，造成經濟損失。周海 [21]認為，開征碳稅會使居民收入、就業、消費和儲蓄都呈下降趨勢，進而影響收入分配，導致收入差距擴大，對經濟總體創傷比較大。

（3）碳稅與碳交易的協調。前已述及，碳交易與碳稅既有聯系又有區別，兩者各有優劣勢，實踐中應從必要性和功能上考慮兩者之間的有機協調。石敏俊等[22]模擬了單一碳稅、單一碳排放權交易以及兩者并用的多種情景，分析了不同減排措施下的減排成本、成效及對經濟的負面影響，研究結果表明兩者并用時效果最好。王茹[23]認為我國應充分發揮碳交易與碳稅政策在碳減排成本、覆蓋范圍、政策效應等方面的有機互補，構建一個有效的、協調統一的政策體系。碳稅與碳交易的協調方式主要有：①在國際上，較多國家實行復合碳稅政策，即對納入碳交易范圍的企業同時依法征收碳稅，這種方式減排效果好但也有較強的政策負面效應；②兩種政策同時實施時，考慮合適的抵免措施以避免負擔過重，可明確劃分兩者界限，其覆蓋范圍互不重疊[6，24]，也有學者提出了覆蓋范圍的互補機制，排放量大的主體適用碳交易體系，排放量小的主體適用碳稅[25]；③借鑒相關經驗和研究，實行定價機制互補，比如制定一個合適的碳價下限，當納入碳交易的企業其碳價低于該下限時，則需要補繳差額碳稅，通過此方式來彌補碳交易市場中可能出現的碳價偏低問題，從機制上避免政策失效[25，6]。

（二）文獻評述

在碳稅的稅制要素上，不同國家具有明顯差異：（1）在征收范圍上，碳稅逐漸由高排污企業擴展到家庭甚至個人；在征收環節上，多數國家采取了生產端征稅的方式，以此來節約征管成本，克服征收阻力；（2）與征收環節對應，國際上已實施的碳稅制度主要可劃分為“以燃料為依據”和“以排放為依據”兩種形式，由于技術和成本制約，目前較多國家是以“二氧化碳估算排放量”作為計稅依據；（3）目前已開征碳稅國家的稅率總體水平偏低，且不同國家之間存在較大差異；（4）優惠政策設計方面，各國都制定有適應本國實際情況的稅收優惠條款。因此，客觀上需正視我國碳稅征不征、何時征、征多少、如何征等問題，建立有特色、實現自主低碳發展且具有一定國際影響力的、保障我國“雙碳”目標順利實現的稅制體系。

“雙碳”目標的實現僅靠碳交易難以完成，若將碳稅作為另一重要政策選項，如何協調兩者關系成為又一關鍵難題。由于雙方在減排效果、減排成本、調控范圍和實施阻力等方面都存在差異，兩者協調配合方能更好地促進目標達成；與碳交易相比，碳稅的優勢在于稅收中性與征管優勢等，而劣勢就是可能削弱特定行業的競爭力，甚而對宏觀經濟產生負面影響；兩者的協調方式和實施路徑一般有三種：一是兩者征收范圍互不交叉；二是兩者同時征收但設有一定的彌補機制；三是采用價格機制對差額補征碳稅。在我國已實施碳排放權交易試點的背景下，如何結合并拓展碳稅政策的協調、途徑、機制和舉措，是亟須深度探討的問題。本文針對上述問題，在前人研究的基礎上，就碳稅的國際進展、演進邏輯和推進策略等，對我國碳稅的制度設計和發展路徑進行深入探索。

三、“碳稅”的國際進展與演進邏輯

國際上“碳稅”發展的理論和實踐及其演進的自身邏輯和內因，對于推進我國碳稅制度的設計與落地實施具有重要價值。

（一）“碳稅”的國際進展

由于期限較短，關于“碳稅”發展階段的劃分爭議不大，本文將其劃為引入期、爭議期和發展期三個階段。

1.引入期?！疤级悺钡臍v史僅有30多年，北歐國家是碳稅制度的最早實踐者。芬蘭在1990年即已開征“碳稅”，隨后挪威和瑞典迅速引入，丹麥則緊跟步伐，于1992年成功實施“碳稅”，再往后瑞士等歐洲國家相繼開征。從1990年至21世紀初是“碳稅”的引入期，該時期的主要特征是制度單一，征收范圍小，稅收優惠力度大。比如：芬蘭僅針對高排放行業的汽油、柴油、煤炭和天然氣等，英國主要針對非家庭用的電力行業及化石燃料等，法國主要針對汽油、柴油等。盡管征收范圍小，但碳稅的征收卻會給企業和居民造成切實負擔，因此，引入期的優惠力度相當大，由此來降低負擔者的“稅收痛感”。比如：英國規定在完成碳減排目標后，返還80%的碳稅給參與“氣候變化協議”（CCAs）所涵蓋的6 000家公司，加拿大通過所得稅減免或一次性返還等方式，將碳稅收入退還給社會公眾。在引入期，由于技術的局限性，無法實現按照二氧化碳的實際排放量征收，因此多數國家采用化石燃料的含碳量或發熱量來替代（如芬蘭、瑞典）。

2.爭議期。2005年，歐盟建立了碳排放權交易體系（EU-ETS），推動了碳稅與碳交易并行的“復合”模式，自此，對于碳減排機制的缺陷及其完善機制爭議不斷。即使僅就“碳稅”而言，從國際實踐來看，其制度引入和實施也并非易事，不少國家在引入碳稅時都頗費周折。以澳大利亞為例，作為人均碳排放量居高不下的國家，澳大利亞政府在2012年7月正式實施了“碳稅”法案，規定對該國前500家污染企業強制征稅，這一舉措迅即遭到企業的強烈反對，“廢除碳稅”甚至成為選舉宣傳的“利器”，該稅種僅維持了兩年就被宣布廢止。再如法國，在2007年提出增設“碳稅”的設想，但中間經歷多種曲折，在2009年將要正式實施時卻被宣布無效，直至2014年，盡管仍飽受爭議，但終于得以正式開征。除了碳稅是否開征、碳稅與碳交易等其他碳定價機制是否并行、兩者孰為主導機制孰為補充機制外，其他爭議還體現在如何處理碳稅和現行其他稅種（如消費稅、環境稅）之間的關系，碳稅應作為獨立稅種還是作為其他稅種的一部分，目前已開征碳稅的國家多數采取后者。

3.發展期。隨著國際協議的推進和國際共識的達成，不僅發達國家，一些發展中國家也紛紛加入開征碳稅的行列。2019年6月，經過多年多方協調，南非“碳稅法案”成功生效，這使南非成為非洲第一個引入碳稅的國家；新加坡也從2019年起征收碳稅，成為東南亞首個引入碳稅的國家。截至2021年5月，全球已實施的碳稅制度有35項，征收方案涉及27個國家、8個地區，遍布歐洲、北美洲、非洲、亞洲等地[7]。由于仍受到技術限制，根據碳實際排放量計征碳稅難以普及，而通過碳排放系數計算碳排放量的變通方式不僅可以突破技術障礙，而且相對簡化、統一透明、方便征管，而被普遍采用。在此階段，既有部分國家初次成功開征碳稅，也有已推行碳稅的國家對現有制度進行動態改進，如芬蘭在后續發展中三次改革碳稅，形成了相對成熟的“能源-碳”混合稅體系；還有國家在初步實施碳稅政策時，即開始謀劃未來的改革舉措，如新加坡計劃從2024年起分三個階段調高碳稅。

（二）“碳稅”的演進邏輯

前已論述，即便從全球范圍而言，“碳稅”的發展歷史也不長，但推進其快速發展的因素卻很復雜，需要深入分析其發展脈絡和演進邏輯。

1.政策工具從“單獨”向“混合”演進。歐盟多國成功將碳稅和碳交易并行使用，其經驗成為國際上重要的政策參考。最初許多國家認為碳交易和碳稅是相互替代的關系，若二者混合使用，則會因功能重疊對企業和居民造成雙重負擔，故普遍認為只能根據現實情況選擇其中之一。隨著時間的推移，碳交易和碳稅已不像從前那樣被簡單定義為相互排斥的兩種手段，對它們的認知已從初期的替代性逐步轉變為互補性[15]。作為降低溫室氣體排放的有效政策工具，碳交易是市場機制，而碳稅是政府機制（強制機制），碳稅可將碳交易未能覆蓋的企業納入征稅范圍，兩種機制優勢互補，可以更快更好地助力于減排目標實現。劉磊等[16]在我國碳交易市場建立的基礎上，通過對兩種方案的優缺點進行分析，結果表明兩者同時使用能以相對較低的代價實現碳減排目標。簡言之，碳交易和碳稅政策從單獨使用演變為協同互補，既注重了公平，也有利于提高效率。

2.征稅稅率由低稅率逐步向高稅率演進?！疤级悺钡臍v史盡管只有短短30余年，但從世界各國征收情況來看，已呈現出明顯的演進規律。無論碳稅的開征從長遠看會帶來多少“紅利”，但短期內會使企業和居民的生產和生活成本增加，給負稅人帶來經濟負擔。盡管有些國家并沒有將其作為獨立稅種征收，而是將它附著在其他稅種如“環境稅”上，但作為一個從無到有的稅負之源，需要給企業和居民一定的適應期或緩沖期，避免“碳稅”目標的實現受到較大的社會阻力。因此，“碳稅”開征初期其稅率注定不宜過高，在動態演進中逐步由低稅率向高稅率調整，從而更好地實現政策力度、征管強度和社會可接受程度“趨向優化”。

3.征稅范圍由小范圍向大范圍“擴圍”。從理論上分析，碳稅的征稅范圍與其發揮的價值理念、價格傳導和習慣倡導正相關，擴大征稅范圍有利于倒逼企業和居民的生產生活方式轉變，故而應廣泛征收。但是若在政策制定與實施初期征稅范圍過大，會使消費需求急速下降，抑制經濟發展，影響經濟繁榮與社會穩定。周海 [21]提到，若開征碳稅，會降低企業的生產效率，即碳稅通過影響產品價格對企業的生產銷售造成負面影響。因此，需要通盤考慮征稅范圍對宏觀經濟調節及微觀生產和消費的影響，統籌研判其短期和長期對經濟社會的抑制或激勵效應。從各國碳稅的征收實踐也能看出，多數國家在初期僅對高排放企業使用化石燃料征稅，隨著制度和征管手段的不斷完善，逐步把其他行業和居民個人、家庭等擴展納入征稅范圍。

4.稅收政策和手段分階段、分步驟推進。碳稅的征收受到經濟制約、技術限制和社會接受度的重大影響，因此必須分階段、分步驟、漸進式推進，謹防誘發能源安全風險。比如，南非多年前就已提議開征“碳稅”，但是由于對化石燃料的路徑依賴，經濟發展受到能源條件的嚴重制約，因此曾屢受企業反對而長期擱置。在稅收優惠上，碳稅與碳交易容易形成雙重管控或壓力疊加，因此部分國家（如芬蘭）在征收初期考慮到能源密集型行業的競爭和發展，對該類行業企業實施減免稅或一定幅度的稅收返還；在把居民個人、家庭等納入征稅范圍初期，部分國家（如丹麥）實施了減免稅或消費補貼。對碳排放量計征碳稅能直接影響碳排放的數量規模，但對計量技術要求高，容易導致征納兩端成本同時升高，因此征收初期計稅依據多按燃料消耗量（或含碳量）計征，后逐步改為按燃料的碳排放量征收（如日本）。

5.由國家（區域）調節向全球跨境調節。氣候變化促使各國或區域性國際組織響應并出臺碳減排政策措施，比如，東盟國家簽署了《巴黎協定》并陸續宣布了碳減排目標，繼新加坡實施碳稅后，越南修訂了環保法并頒布了減少溫室氣體排放和保護臭氧層的第6號法令，規定了本國碳市場發展路線圖，泰國正為碳市場的啟動編制戰略計劃，菲律賓于2020年在“低碳經濟法案”中提出建設碳市場議案，印度尼西亞于2021年10月通過“稅收法規協調”法案并提出自2022年4月先對本國燃煤發電行業征收碳稅（后推遲）。歐盟國家也不斷收緊碳排放規制，并于2020年1月通過《歐洲綠色協議》，就更高的減排目標達成一致。更值得關注的是，調節機制已超出國內或區域性范圍，擴展為全球調節。比如，2022年3月，歐盟理事會獲準通過“碳關稅”（碳邊界調整機制，CBAM），盡管該機制一度飽受爭議并招致強烈反對，但作為歐盟法律于未來實施幾成定局，預期將對全球貿易形勢和“碳排放”議題產生重要影響。

四、我國“碳稅”的實施與推進策略

碳稅征收對經濟社會的影響非常復雜，既要滿足發展需要，也要考慮稅收負擔、環境效益和社會福利效應，因此對其開征需要科學合理謀劃。

（一）復合嵌入策略

2021年7月，我國正式啟動統一碳排放權交易市場上線交易，但是目前覆蓋行業范圍狹窄。引入碳稅并建立碳稅和碳交易協調配合、并行實施的機制，是未來重點發展方向。但是，即便建立碳稅與碳交易并行機制，孰為主孰為輔，也是關鍵問題。因此，建議在較長一段時間，碳稅與碳交易互不重合，碳稅為復合體系的補充機制。未進入碳交易市場的行業和企業，適用碳稅制度；進入碳交易市場的行業和企業，可在碳稅和碳交易兩者之間選擇；若企業屬于碳稅征收范圍，又自愿參與碳排放交易，則給予相應的稅收抵免等彌補機制。為防止碳交易市場中碳價偏低使減排機制失效，可仿效國際上的做法，即設定“最低碳價下限”和“定價互補機制”，當納入碳交易企業的碳價低于下限時，則補繳相應部分的碳稅差額，從而彌補監管漏洞、完善“碳減排”倒逼機制。

關于碳稅是否作為新稅種來單獨征稅的問題，建議短期內將碳稅附著在資源稅、環保稅、消費稅等相關稅種上，增加“碳稅”稅目。這種稅種的“嵌入”比單獨征稅更為溫和，能降低社會的稅收痛感，提高社會的可接受程度。若單獨開征，會與資源稅、環保稅、消費稅等存在征收范圍重疊的問題，不僅增大企業的稅收壓力，對納稅行為和成本產生沖擊，還會增加稅制的復雜性，降低征管的便利性，影響稅制結構的調整與征管資源的整合優化。

（二）差別征收策略

差別征收分為地區、產業和企業三個層面。我國東中西部地區的經濟發展很不平衡，碳減排空間、社會邊際成本和實施成本相差甚大，因此，部分學者關注到不同區域的差異化碳稅稅率問題[26]。碳稅稅率全國“一刀切”的方式不可取，忽略地區差異的政策會加劇地區發展的不平衡，也會對經濟的整體運行產生影響，為此，可在不同區域開展試點探索，因地制宜，實施“一城一策”的征稅策略，既考慮經濟發展制約，當地政府既有動力，也有壓力發展新型產業。不僅在區域差別上，也應關注與地區差異相關的產業結構、技術水平和治理能力的差異，不同產業的污染排放與發展路徑差異較大，需要借鑒國際經驗推行行業差別稅率。同時，各企業的減排情況也有具體差別，因此應從“激勵-處罰”雙向發力，對減排壓力大的企業以補助形式鼓勵其轉型升級，對減排效果突出的企業給予減排獎補，對碳排放在平均值以上的企業實行累進稅率征收，讓企業樹立“多減排多受益”的觀念，引導企業加速減排技術創新和能源結構調整。

（三）合理負擔策略

碳稅征收需體現公平稅負、合理負擔的原則，上述“碳稅與碳交易互不重合”“將碳稅嵌入到其他稅種”以及“地區、產業和企業的差別化征收”等建議實質上是秉持公平課征、量能課稅、綜合考量等原則，使納稅人的稅負與其負擔能力動態適應。除此以外，碳稅征收還應體現以下策略：

1.生產環節征收。前已述及碳稅的征稅環節主要有三種方式，即在生產環節征收、在消費環節征收、同時在生產環節和消費環節征收。在生產環節征稅有利于稅源管理，且征管成本較小，但社會效應不顯著；消費環節征稅征管成本高，但有利于在全社會普及減排意識，提升減排效果；同時在生產環節和消費環節征稅有一定的疊加效應，但征管復雜、征納成本較高。結合我國國情，建議碳稅先在生產環節征收，隨著征管經驗的豐富與社會的可接受水平逐漸提高，條件成熟后，再逐步擴展到流通和消費環節。由于個人和家庭消費量小且主體分散，稅收負擔和征管反應敏感，短期內不宜將個人和家庭作為碳稅的納稅人。

2.低稅率征收。從國際上看，開征碳稅的國家都是根據自身國情，制定合適的稅率，標準并不統一，但普遍認為征收伊始力度不宜過大，應合理確定稅率并實現綜合效用最大化。稅制改革需要循序漸進，近年來順利開征碳稅的國家，都有共同的特征，即低稅率開征、分階段逐步提高稅率，如南非的碳稅法案明確將碳稅分為兩階段實施，第二階段將在第一階段的基礎上穩步提高稅率。盡管我國目前的能源結構多樣化趨勢明顯，但短期在結構調整上仍受到很大制約，因此，在開征初期建議實行低稅率。須關注的是，為了擴大減排成效，多數已征碳稅的國家其稅率有上調趨勢，因此我國也應基于可負擔、可持續的原則，建立碳稅稅率階梯累進變動、起點漸進上調等動態調整機制。另外，在計稅依據上，考慮到技術限制和征管難度等，建議我國先制定標準統一的排放系數估算排放量，這種方式測算相對簡單，易于操作，容易被接受。

3.高稅收優惠。最優碳稅政策的制定要考慮各種復雜因素，如碳稅對經濟社會的影響、碳稅對不同區域和行業的影響以及對居民消費的影響等[26]。有專家估算了各國碳排放的社會成本，并據此推測監控政策的成本和收益是否合理[27]。合理的碳稅優惠及相關的配套減免，是碳稅政策成功實施的關鍵。比如南非在實施碳稅的同時配套推行一系列的免稅、補貼政策，政府對農業等行業實行免稅和大額減稅，對于出口及受碳稅影響較大的企業給予額外補貼，通過多種方式保持“稅收中性”，減少碳稅的負面影響。因此，我國應建立碳稅的分階段推進機制，在碳稅開征的初期加大稅收優惠的力度，如對公共服務類企業、小型微利企業、采用低碳技術節能減排的企業實行碳稅減免，構建科學合理的碳稅激勵機制，既保證減排力度，又提高社會的接受程度。

（四）政策協同策略

碳稅具有調控功能，但不是萬能的。在調控空間上，碳稅受經濟利益、地方財力和社會福利的多重制約；在調控周期上，碳稅作為稅收法律需保持相對穩定，不適宜用于短期和臨時調節；在調控力度上，碳稅的干預作用不能過強，否則會帶來較大的經濟調整成本和管理成本等負面效應。碳稅調控的局限性決定了其需要與其他“碳治理”政策進行有效多元協同。主要有：

1.財政政策。通過綠色財政政策，支持重點發展的方向和領域，完善綠色政府采購政策，改進碳稅收入分配機制（比如用于綠色產業激勵、節能減排獎勵、弱勢群體利益補償等），增加社會福利。

2.科技政策。加大科技研發力度，對先進綠色低碳技術加快科技攻關，完善能耗測量和碳排放計量監測技術體系，構建綠色低碳技術研發投入激勵機制和綠色技術成果全鏈條轉移轉化機制。

3.產業政策。嚴控“雙高”行業產能規模，加快推動產業結構優化升級、防范產業結構調整風險，大力發展低碳能源和環保產業，建立高耗能產業的區域轉移調控機制與生態環保投入產出機制，提升“碳壁壘”風險預警與應對能力。

除此之外，在金融政策上，完善綠色金融政策，加大對資源節約、環境保護和低碳發展等企業或項目的支持力度；在就業政策上，增加綠色就業機會，促進人才有序向綠色就業崗位流動，促進經濟建設、環保和就業、民生共贏；在社會共治機制上，評估政策執行的影響因素和后果，大力宣傳碳稅開征的必要性與環境紅利，提高全社會對“雙碳”時代價值理念、制度變革和技術創新的認同，通過生活方式或消費方式重塑，最大限度減輕碳稅開征阻力。

五、“碳稅”的國際合作及協調策略

氣候變化是系統性的全球挑戰，需要在國際上積極踐行“人類命運共同體”理念，調整對內對外經濟格局，在“碳稅”領域開展更廣泛的國際合作，為推動全球綠色轉型做出新的、更大的貢獻。

（一）國際對話策略

雖然應對氣候變化已成為全球共識，但全球統一的碳治理規則并未確立。從總的趨勢來看，碳稅必然融入碳認證、碳準入等“碳壁壘”家族，加劇貿易爭端。超越境內調節機制的“碳關稅”通過“入境加稅”方式提高能源交易成本，預期將更快、更廣泛地實施，從而對國際市場高耗能產品和碳減排技術供求產生深遠的影響?！栋屠鑵f定》主張遵循公平、體現“共同責任”，但同時指明“責任差異”和“各自能力”原則。因此，一方面在全球貿易中要考慮發展中國家利益，避免不正當稅收對全球貿易的扭曲，真正實現向發展中國家“適當傾斜”的貿易待遇；另一方面，完成產業升級的發達國家作為重工業商品及化學品的消費方，理應通過價格補貼或技術援助等方式承擔一定的減排成本。

面對復雜多變的國際形勢，既要積極開展環境外交，凝聚全球可持續發展共識，參與國際規則和標準的擬定，倡導建立“權益-責任”對稱的碳成本分擔機制，又要圍繞我國“雙碳”目標，加強外貿政策、減排政策與稅收政策聯動，積極應對貿易與碳減排“捆綁”風險，還需繼續完善碳交易市場、漸進有序地推進碳稅征收，在減排路徑上形成新指南、新經驗，提升我國在此領域的話語權。

（二）政策協調策略

國際政策協調理論認為，各國在政策制定中可通過協調方式進行結構和機制調整。不同國家在資源稟賦、區位條件、經濟發展水平和民眾生活水平等方面都存在著較大差異，碳稅制度短時間難以一致，但在政策的制定和實施中，可多邊磋商、共同推進。不征收碳稅的國家在能源密集型產業上有比較優勢，但容易產生“碳泄漏”現象，從而削弱減排政策的有效性；實施單邊的政策制裁，并不能有效解決碳稅制度的外部性問題，甚而會增加碳排放，“對國際競爭、貿易開放環境和消費者福利都有較大損害”[5]。

因此，在根據本國實際情況確定政策目標時，要動態協同，避免目標沖突，在此基礎上建立和完善碳稅國際協調機制和豁免機制；各國深度交流碳稅政策的側重點、政策工具及與其他政策的搭配，定期公布各自的貢獻和特色經驗；針對我國碳稅政策“部分協調”和“全部協調”的范圍和路徑，通過國際經驗找尋破解技術瓶頸和經濟承受力制約等問題的良方，優化完善我國碳稅制度的設計和實施，同時向世界分享中國智慧和中國方案，為世界節能減排做出新貢獻。

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