加強涉外法治建設的時代意義與實踐路徑

李明倩

【關鍵詞】?涉外法治建設??對外關系法??全球治理

2023年11月，習近平總書記在中共中央政治局第十次集體學習時強調，加強涉外法治建設既是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的長遠所需，也是推進高水平對外開放、應對外部風險挑戰的當務之急。[1]隨著關鍵領域一系列涉外法律規范的頒布、涉外執法司法機制的完善和涉外法治人才培養的開展，中國涉外法治建設取得長足進步，但也暴露出一些短板和弱項。本文擬在梳理中國近年來涉外法治建設進展、分析其短板的基礎上，思考加強涉外法治建設的可行路徑。

加強涉外法治建設的時代價值

涉外法治建設是推動構建人類命運共同體和高質量共建“一帶一路”的重要舉措，是中國式現代化整體進程中的重要環節，是推動全球治理變革的有益實踐，也是當前嚴峻復雜的國際形勢下，針對霸權國家“長臂管轄”泛濫，維護中國國家利益的戰略選擇。

第一，加強涉外法治建設為中國與世界的良性互動創造了有利的法治條件。這種良性互動既表現在通過法治為日益走近世界舞臺中央的中國構建一個和平穩定的外部空間與環境，也表現為以法治方式積極促進同世界其他國家和地區的交往合作，為國家間實現優化資源配置、優勢互補與互聯互通提供制度框架。就前者而言，以法治作為治國理政方略，有助于彰顯中國法治大國的形象，在國際和區域層面建設全球伙伴關系，減少并防止其他國家對中國高質量發展可能產生的猜疑、誤判或遏制，增加全球對中國公平、穩定、透明、可預期營商環境的信心，以國際化的營商環境將中國的制度性開放推向新的層次。就后者而言，隨著全球化的不斷發展，國家間的聯系較之以往更加緊密，推進涉外法治建設體現了中國平等互鑒的文明觀和開放包容的發展觀，為各國共同應對氣候變化、公共衛生、能源和糧食安全等全球性挑戰，解決規則碎片化、標準差異化等問題奠定了基礎。以涉外法治在共建“一帶一路”中的作用為例，“一帶一路”倡議提出至今，中國與共建國家達成諸多促進經濟發展、改善當地民生的項目協定，[2]為共建國家有效解決因勞工、環境等因素而產生的爭端等提供了法治支持，促進了中國與共建國家的深入合作?？梢?，加強涉外法治建設是共建“一帶一路”的重要保障，是中國構建新型國際關系、推進高水平對外開放的必然路徑。

第二，加強涉外法治建設為維護中國國家和公民權益提供了法律依據。不斷完善可供中國依法反制外國歧視性措施的法律“工具箱”，是當前地緣政治復雜、貿易保護主義盛行、國際局勢充滿不確定性的大環境下維護中國海外利益的理性選擇。隨著對外開放水平的提高，中國與世界的聯系愈加廣泛深入，中國企業、組織和公民“走出去”的規模不斷擴展。國際經貿投資格局悄然改變，中國海外投資者面臨的經貿摩擦和投資爭端與日俱增，通過法治維護自身合法利益的需求也日益迫切。此外，一些國家濫用“單邊制裁”，以“威脅國家安全”為名，不合理地主張域外適用其國內規則，針對中國企業、公民實施金融制裁、進出口貿易管制等措施，導致中國企業和公民正當合法權益受到侵害的風險也相應增加。例如，華為、中興通訊曾被美國商務部以危害其國家安全、違反出口管制政策為由，列入實體清單進行制裁；近期，美國又加大了在對華半導體和微電子、人工智能和量子計算技術等領域的投資審查監管，還以發布風險警告的方式對香港營商環境進行干擾。針對類似情況，中國陸續通過《不可靠實體清單規定》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》《反外國制裁法》等專門性法律法規，旨在預防和制止粗暴干涉中國內政、危害中國國家利益和企業、公民合法權益的行為，降低其他國家法律域外適用帶來的負面影響，反制其他國家做出的可能影響中國企業與公民正常經貿及業務活動、具有域外效力的制裁措施。這些規范為中國應對當前國際挑戰、進行相應的反制活動提供了法律依據。再比如，《外國國家豁免法》的出臺為中國法院在特定情形下受理以其他國家為被告的民事案件提供了明確法律依據，為中國公民增加了法律救濟途徑。

第三，加強涉外法治建設為推動全球治理體系變革奠定理念基礎與制度框架。當前，全球性挑戰層出不窮，既有治理機制的缺陷日益顯露，全球治理赤字加重。人工智能、網絡空間治理和大數據管理等一系列新問題迫切需要制定新的國際規則。海洋、外太空等領域的國家間競爭如火如荼，體現價值觀念和利益目標的制度之爭、規則之爭日趨激烈。在這種情況下，將涉外法治建設納入完善全球治理的基本進程，推動國家間關系民主化、公正化和規則化，不僅符合維護中國國家利益、應對國際競爭、提升國際話語權的需求，而且體現了中國通過法治方式推動全球“善治”的國際擔當。[3]例如，2023年頒布的《中華人民共和國對外關系法》（以下簡稱《對外關系法》）在中國涉外法治建設進程中具有里程碑意義，該法開宗明義強調“推動構建人類命運共同體”的全球治理觀念，其中第25條傳遞了中國對全球環境氣候治理的態度立場，要求加強綠色低碳國際合作，促進全球生態文明建設，推動構建公平合理、合作共贏的全球環境氣候治理體系。通過以《對外關系法》為代表的涉外法律，中國將推動全球治理體系變革、構建人類命運共同體的中國智慧予以法律化表達，是中國參與國際事務、助推全球治理體系變革的重要實踐。

涉外法治建設的重要進展

統籌推進國內法治和涉外法治，已經成為新時代法治中國建設的重要內容。近年來，伴隨中國與世界關系日益緊密，中國涉外法律體系建設進程明顯加快，并取得一系列顯著成果。

第一，陸續頒布了重點領域、專門領域的一系列涉外法律法規。近年來，中國高度重視運用法治應對外部風險，涉外立法進入“快車道”，在維護國家安全、發展利益等重點領域出臺了一批專項立法。例如，在國家安全領域，陸續出臺了《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》《中華人民共和國反恐怖主義法》等重要法律，以滿足國家安全領域的法律需求。在外貿和投資領域，為了進一步促進貿易和投資便利化，營造法治化、國際化營商環境，出臺了《中華人民共和國外商投資法》（以下簡稱《外商投資法》），確立了符合高水平開放格局的外商投資法律制度?；诩庇孟刃性瓌t，圍繞反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”的現實需要，針對一些國家的霸凌性“制裁”，中國在吸收《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》經驗的基礎上，通過了《中華人民共和國反外國制裁法》，為依法反制外國歧視性措施、維護國家主權尊嚴和核心利益提供了法治保障?！秾ν怅P系法》的頒布更是標志著中國涉外法治建設進入新的發展階段。該法首次以法律形式寫明中國法域外適用制度，確立了中國法域外適用的基本法律制度框架，針對國內法與國際法的關系作出重要規定，[4]體現了中國涉外法治體系的頂層設計，為中國今后應對涉外法律爭端提供了更多的主動權。

第二，延拓了涉外執法司法工作的國際合作。推進高水平對外開放，離不開涉外執法司法工作的保駕護航。當前中國涉外執法司法工作已經取得重要進展，在反洗錢、反電信詐騙、國際追逃追贓等國際刑事司法領域所達成的司法協助條約數量持續增加，為對外刑事司法合作奠定了良好法律基礎。在《聯合國反腐敗公約》框架下，中國深度參與全球反腐敗治理，舉辦金磚國家首次反腐敗部長級會議，發起《廉潔絲綢之路北京倡議》，有效提升了在反腐敗治理領域的國際話語權。通過司法部長會議機制等平臺，上合組織各成員國就深化法律服務、開展司法鑒定等共同關切的法律問題進行雙邊和多邊交流。[5]2024年1月起施行的《中華人民共和國民事訴訟法》第四編“涉外民事程序的特別規定”，進一步擴大了中國法院對涉外民商事案件的管轄權，著眼于改進涉外民事案件司法協助制度，增設域外調查取證條款，完善承認與執行外國法院判決、裁定的制度規則等內容，對中國的涉外執法司法具有重要意義。就涉外行政執法合作而言，中國目前已經在稅收征管、金融監管、環境保護等領域簽署了一系列條約、協定，在監督檢查、強制執行等方面與其他國家展開合作。[6]

第三，創新了涉外法治人才的高校培養模式。建設德才兼備的高素質法治工作隊伍是習近平法治思想的重要內容。習近平總書記多次強調加快培養德法兼修的高素質涉外法治人才，建設同高質量發展和高水平開放相適應的涉外法治人才隊伍。國內多家高校主動對接國家涉外法治建設需求，調整涉外法治人才培養方案，嘗試創新法治人才的培養機制，例如，成立涉外法治學院，舉辦涉外法治人才聯合培養實驗班；進行法律碩士培養體系改革，實施“分類培養”模式，探索培養服務不同區域、不同國家、不同專業領域的涉外法治人才分類培養機制；[7]與全球知名大學法學院合作設立學位項目、交流研習項目，邀請國際實務專家開設全英文跨境法律實務課程，設立海外實習基地等。其共性在于都對課程設置、教學模式、培養方案、師資隊伍建設等進行了改革，強調設置多學科交叉融合的課程安排，嘗試與聯合國際組織、涉外政府部門、涉外審判機構、涉外仲裁機構、國內外著名法律事務所、涉外企業等單位協同育人，為相關領域培養和輸送具有國際視野、通曉國際規則的專門涉外法治人才。

2023年8月16日，中國海警圓滿完成2023年北太平洋公海漁業執法巡航任務。 圖為巡航期間中國海警執法艇對在北太平洋公海作業的漁船進行查證。

涉外法治體系建設的薄弱環節

涉外法治建設是一項長期而復雜的系統工程，必須清醒地認識到現有涉外法治工作中的短板與不足。

首先，涉外立法缺乏系統性與協同性。部分涉外法律法規的出臺是在國際競爭態勢日趨激烈、中國國家利益和民眾利益受到他國“長臂管轄”不當侵害后作出的“反制”，具有較強的應急性和針對性，使得中國目前的涉外法律法規較為個體化、分離化，缺少關聯性和系統性，涉外法律與地方性法規、規章的銜接性和協同性有待提升，涉外立法的配套規范性文件尚需全面規劃完善，行政文件在涉外事務中的比重較大。過于原則性、籠統性的表述直接影響到法治實踐環節規則的可操作性和相關涉外領域的治理效能，如《外商投資法》中只有第35條對國家安全審查制度進行了簡單規定，較難確保外商投資國家安全審查制度的有效落地。而且，有些涉外立法或涉外條款與既有國際條約、協定尚有一定差異，影響了國內法與國際法之間的協調發展。如《外商投資法》第26條規定“國家建立外商投資企業投訴工作機制，及時處理外商投資企業或者其投資者反映的問題，協調完善相關政策措施”，但沒有提及國際條約中常見的“投資者東道國爭端解決機制”條款。人工智能、網絡空間治理、海洋和外太空開發、數字經濟等新興領域和關鍵領域的立法或涉外條款尚不足以有效應對來自霸權國家的大規?！胺蓱稹?，反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”的法律“工具箱”中，還需要加快制定、系統修改或予以細化多項法律法規，才能切實維護中國公民、企業的海外正當權益。

2023年9月5日，2023中國國際服務貿易交易會“第三屆中國國際服務貿易法律論壇”在北京舉行。

其次，涉外執法司法的效能受限。涉外執法司法實踐關系到中國涉外立法的域外適用、在涉外事務中的話語權，也關系到在“法律戰”中能否有效阻斷外國法域外實施對中國公民和企業的不當損害。制約涉外執法司法效能的瓶頸主要來自以下幾方面：從涉外執法司法活動的主體看，涉外執法部門之間的銜接與協調、涉外司法部門合作的程度和方式均不甚清晰，而且各部門的裁量權靈活度較大，義務條款也規定得較為籠統；從涉外執法司法活動所依據的工作規則看，涉外執法司法程序尚未經由系統性構建，缺乏細則性的規定和明確一致的執行標準，工作流程的模糊性較大；從涉外執法司法的活動類型看，現有司法領域和執法領域的國際合作規模較小，國際執法司法協助仍集中在打擊恐怖主義、洗錢以及反腐敗等領域，而在公共衛生、網絡信息安全等新興領域較少；[8]從涉外執法司法活動的傳播效果看，涉外執法司法過程中具有重要示范性意義的標志性案例，特別是反制外國法不當域外適用的負面影響的案例有待匯總，并且尚未形成涉外執法司法案例指導機制。[9]另外，關于我國在涉外執法司法實踐中推出的新舉措、提出的新模式，沒有充分做好法治外宣工作，未能及時向外界傳遞具有中國特色的涉外執法司法理念與實踐。

再次，涉外法治人才的培養機制未能滿足新時代對高質量、復合型、國際化涉外法治人才的需求。新形勢下，涉外法治工作的戰略布局對涉外法治人才提出了更高的要求，必須加快培養具有國際視野、精通國際法、國別法的涉外法治緊缺人才。就目前高校的教學模式而言，盡管引入了實務類課程，但高校培養模式仍以傳統的法學知識講授為主，法律實踐類課程的開設數量相對較少，學生難以獲得在跨境法律實務最前沿工作的專業人士的實務指導。就涉外法治人才培養體系而言，目前沒有在法學教師與涉外法治一線工作者之間形成雙向互通。雖然有高校與國際組織、涉外司法機關、法律服務部門、企業嘗試建立聯合育人的協同工作機制，但在缺乏經費保障和政策支持的情況下，很難持續聘請優質境外師資和具有高水平涉外法律服務能力的專業人士，不利于高校與涉外法治實踐工作部門之間打通壁壘和共享資源?，F有的法治人才培養機制在涉外法治人才的差異化培養方面存在明顯短板，尤其是對法治人才培養的差異化需求關注不夠，對法治人才培養重點方向和領域鮮少區分。同時，缺乏為高端法治人才前往國際組織“量身定制”實習的專項培養機制。聯系可接收實習的國際組織和國際機構作為實習基地，并非易事。對于高端專業涉外法治人才培養至關重要的海外實習基地的常態性存在，需要政府職能部門加強頂層設計和統籌協調。

加強涉外法治建設的主要路徑

中國涉外法治建設要堅持以習近平法治思想為指導，建設同高質量發展、高水平開放要求相適應的涉外法律體系，不斷提升涉外執法司法能力，為中國式現代化行穩致遠營造有利法治條件和外部環境。

第一，增強涉外法律體系的系統性與協同性，平衡涉外立法工作的應急性與規劃性、專門性與系統性。針對外國干涉中國內政的所謂“單邊制裁”，基于急用先行原則，繼續將國家安全立法作為中國涉外領域立法的重中之重。[10]完善反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”的法律“工具箱”，修訂或廢止、細化闡明處于零散狀態的專題性涉外法律法規或涉外條款，加快在經貿深度合作、投資保護、國家豁免、海洋島嶼等關鍵領域、新興領域的專項立法，回應中國公民、企業對涉外立法的迫切需求，增加中國在相關領域的話語權。促進涉外領域立法與國際條約、協定相銜接，促進行政法規、地方性法規、規章及政策文件與涉外領域法律法規相協調，完善涉外立法的配套規范性文件，以便于原則性、籠統性規定“落地”實施。把統籌國內治理和國際治理原則貫徹到涉外立法工作中，有利于加快推進中國法律的域外適用體系構建，也有利于建設法治政府與法治中國、提升國家治理能力。

2019年7月29日，“大變局下的國際法：發展中國家的作用”國際研討會在北京舉行。

第二，提升涉外執法司法工作的效能。一方面，充分發揮學界理論探討對涉外執法司法實踐的智力支持作用，特別是針對當前涉外法治建設短板，盡快確立涉外執法司法標準，細化涉外執法司法程序，明確工作流程及相關負責部門的權利、義務，提升實踐中的可操作性，匯總中國在涉外執法司法中具有開創性的案例，作為涉外執法司法實踐中的重要參照。另一方面，擴大涉外執法司法工作的合作規模，除基于雙邊條約、協定的國家間執法司法外，推動與國際法院、世界貿易組織等全球性和區域性國際組織的互動。拓展涉外執法司法的合作領域，除打擊電信詐騙、拐賣人口、反腐敗等傳統合作領域之外，嘗試在海洋環境保護、網絡空間治理、數據安全等新興領域尋找合作的切入點。通過穩定而持續的涉外執法司法交流機制，促進涉外司法交流互鑒，并將中國涉外執法司法實踐中的新舉措和新模式進行有效對外傳播，維護和提升法治中國的國際形象。

第三，創新涉外法治人才的培養模式。涉外法治具有鮮明的時代邏輯和戰略意義，要求涉外法治人才培養以實踐為導向。高校及相關培訓機構在教學方式和課程設置中，應處理好以法律知識講授為主的傳統教學模式與實踐教學模式的關系，增加“診所式”教育課程，提高實務類課程比例，特別是跨境實務類全英文課程，培養學生處理涉外實務的法律職業能力，開設具有針對性和專門性的國別法課程，滿足法律實踐對專門人才的需求。加強人才培養機構同涉外法治業務部門之間的雙向互通，將二者協同育人模式機制化、常態化。放寬審批程序，增加資金支持，擴大聘請境內外高水平外籍專家作為客座教授開設涉外法律課程的規模。優化資源配置，強調“分類培養”，創新涉外法治人才差異化培養模式，大力培養專門性涉外法治人才。努力創造條件，簽約專業性海外實習基地，推動涉外法治人才到國際組織、國際仲裁機構、知名律所實踐鍛煉。

作者系華東政法大學涉外法治研究院研究員

[1]?《習近平在中共中央政治局第十次集體學習時強調：加強涉外法制建設?營造有利法治條件和外部環境》，中國政府網，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202311/content_6917473.htm？ddtab=true。

[2]?王靈桂：《法治“一帶一路”的內涵與構建路徑》，載《國際法研究》2022年第2期，第3頁。

[3]?趙駿：《加強涉外法治建設具有重大意義》，載《民主與法制》2024年第2期，第69頁。

[4]?蔡從燕：《從“四個理解”探索〈對外關系法〉的意義》，中國社會科學網，2023年11月17日，https：//www.cssn.cn/gjgc/mhgj/202311/t20231117_5697249.shtml。

[5]?《第十次上海合作組織成員國司法部長會議取得務實成果》，司法部網站，2023年9月8日，https：//www.moj.gov.cn/gwxw/tpxw/202309/t20230908_485910.html。

[6]?邱奕夫：《提升涉外執法能力的著力點》，載《學習時報》2023年03月22日，第3版。

[7]?杜煥芳：《全面把握涉外法治人才培養的方位、要素和維度》，載《法治日報》2023年5月24日，第9版。

[8]?涂衛：《提升涉外執法司法效能》，載《學習時報》2022年02月16日，第3版。

[9]?霍政欣：《涉外法治的法理意涵與建設路徑》，載《光明日報》2024年1日5日，第11版。

[10]?劉敬東：《加強涉外領域立法的理論思考與建議》，載《國際法研究》2023年第2期，第3頁。