海南自由貿易港生態文明制度建設研究

胡穎 鄧義祥 王玨 黃躍林

摘?要：我國生態文明制度建設始于改革開放，經歷了探索階段、初創階段、確認階段和成熟階段，為研究海南生態文明制度建設提供了方向。隨著海南自貿港建設的逐步推進，海南省對生態文明制度建設空前重視，出臺了大量的豐碩成果，但仍存在生態文明制度集成創新滯后、管理制度不完善、公眾參與度不高等問題。在此基礎上，借鑒國內外先進經驗，進一步提出深化生態文明制度集成創新、建立綠色發展導向的生態文明管理制度、擴大公眾參與、樹立公眾生態價值觀等建議。

關鍵詞：海南自由貿易港，生態文明，制度建設

中圖分類號：F712?文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2024）09-0000-00

1引言

生態文明制度是我國面對全球日益加劇的生態環境問題而提出的，是生態文明建設的重要組成部分，為解決有中國特色社會主義發展的瓶頸問題和滿足人民群眾對美好生態環境的需求發揮了制度保障作用。當前，我國在經濟高速增長的同時，應加快生態文明制度建設，不斷完善生態文明決策制度設計，加快相關法律法規建設，改革生態文明評價考核體系，重視生態文明“非正式制度建設”，使生態文明制度成為我國生態文明建設的重要依托。生態文明制度建設有助于提升海南自由貿易港治理能力，更好地將“綠水青山”轉化為“金山銀山”，在生態文明領域推動海南自貿港治理體系和治理能力現代化，為全國生態文明制度建設探索經驗并作出表率。

2我國生態文明制度建設的發展歷程

我國生態文明制度建設始于1979年。我國生態文明制度建設分為4個階段，生態文明制度建設在法律法規層面不斷完善成熟：第1階段是1979—1988年，為生態文明制度建設的探索階段。我國當時處在計劃經濟向市場經濟發展的轉型期，以經濟建設為中心，工業化進程加快，生態環境問題日益突出，因此在1979年頒布了《中華人民共和國環境保護法（試行）》，生態環境保護在立法層面上實現了零的突破。1984年至1988年將環境保護納入基本國策并成立了國家環境保護局，有力的推動了生態文明制度建設，但面對市場經濟的迅速發展，生態環境仍難以從法律法規層面上得到保障。第2階段是1989—2001年，為生態文明制度建設的初創階段，這一時期我國提出“可持續發展”經濟戰略，經濟發展方式要從粗放型向集約型轉化，隨后出臺了一些環境保護的文件和規定，進一步加快了環保領域的標準化建設。第3階段是2002年-2011年，為生態文明制度建設的確認階段。黨的十七大首次明確提出“生態文明”這一概念，這標志著我國生態文明建設在概念上得到確認，為新時代生態文明制度建設奠定基礎。第4階段是2012年-至今，為生態文明制度建設的成熟階段。以習近平總書記為核心的黨中央高度重視生態文明建設，逐漸形成了習近平生態文明思想。

我國生態文明制度建設從早期探索階段，到初創和確認階段建立決策制度，再到成熟階段建立起逐漸完善的管理制度、評價制度、考核制度，與我國的經濟發展和環境保護形勢息息相關，經歷了較為長期的發展過程。到了成熟階段以后，生態文明各項制度的落實，需要各省根據國家的決策制度建立起完善的管理、評價、考核制度。因此，海南建立國家生態文明示范區，可為其他省份提供可推廣、可復制的生態文明體制改革經驗，具有十分重要的意義。

3生態文明制度建設的國外經驗

生態文明建設的概念在國外很少出現，但也有生態環境保護的相關制度建設。

20世紀90年代，日本提出建設循環經濟社會，建立了具有基本法、綜合法和專法模式的完整環境法律體系，即：《推進形成循環型社會基本法》《廢物處理綜合法》《促進資源有效利用法》等。該法律體系建立了“高生產、合理消費、底廢棄”的循環型社會形態，將原來的高生產、高消費、高廢棄的經濟體系轉化為循環經濟體系。日本還建立了循環社會戰略評價機制，每年對其發展成果進行評價，并發表了《循環社會白皮書》。

美國通過大量且細致的立法形成以可持續發展為理念的生態環境保護法律體系。通過一系列的經濟政策、科技研發、社會參與完善其生態環境制度建設。特別是通過稅收政策達到節能環保、低碳發展的目的。在環境補償機制實施過程中一部分由政府財政提供了大量的資金支持給對生態環境做出貢獻的居民，另一部分由相關企業在事前實行抵押金制度。

4海南生態文明制度建設現狀

海南生態文明主要的發展歷程見表2。海南生態文明制度建設分為兩個階段，以海南自由貿易港建設時間為分界點：第一階段是1990-2017年，這一時期海南根據國家生態文明決策制度制定了全省的規劃性綱領文件和一系列管理制度，為生態文明建設提供了政策支持和法律保障，并在2016年出臺《海南省黨政領導干部生態環境責任追究實施細則（試行）》從政府層面強化黨政領導干部生態環境和資源保護職責，完善了海南生態文明考核制度的缺失。第二階段是2018年至今，2018年4月13日黨中央決定支持海南建設自由貿易港，可以看到這一時期海南加快生態文明建設的速度，2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《國家生態文明試驗區（海南）實施方案》設立海南國家生態文明試驗區，《國家生態文明試驗區（海南）實施方案》中提到海南要構建起以鞏固生態環境質量為重點、與自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港定位相適應的生態文明制度體系，并列出重點成果制度清單。隨后中國海南省委辦公廳、海南省人民政府辦公廳印發了《海南省貫徹落實<國家生態文明試驗區（海南）實施方案>任務清單和責任分工》，《海南省貫徹落實<國家生態文明試驗區（海南）實施方案>任務清單和責任分工》中提出要積極推出一批生態文明制度創新成果，特別強調要構建國土空間開發保護制度。2020年，隨著海南國家生態文明示范區的建設，“國土空間分級分類管控制度”“‘多規合一集成改革和應用”“塑料污染系統治理機制”“農村生活污水治理捆綁互促工作機制”“生態敏感區域基礎設施建設造價服從生態機制”“‘節能+環境標志雙強制綠色產品政府采購制度”“環境資源巡回審判機制”“數字化精準支撐自然資源資產離任審計”等8項改革舉措和經驗做法列入《國家生態文明試驗區改革舉措和經驗做法推廣清單》，為全國生態文明建設提供了可復制可推廣的改革舉措和經驗。2021年4月，生態環境部與海南省人民政府簽訂了共同推進國家生態文明試驗區建設戰略合作協議，實施最嚴格的生態環境保護制度堅持生態優先綠色發展創新生態文明體制機制改革建設國家生態文明試驗區。2021年6月，按照中央的部署《中華人民共和國海南自由貿易港法》正式頒布實施，這是全國人大首次為內地某一經濟區域單獨立法。生態環境保護作為專章寫入《中華人民共和國海南自由貿易港法》，從國家層面為推動海南經濟發展，為推動海南生態文明制度改革創新提供了堅實的法律保障。2021年6月9月發布了海南熱帶雨林國家公園體制試點區的生態系統生產總值（GrossEcosystemProduct，簡稱GEP）核算成果，這是我國首個針對國家公園開展的生態系統生產總值核算結果。2022年，《中華人民共和國海南自由貿易港法》實施一周年之際，海南省相繼制修訂《海南省機動車排氣污染防治規定》《生態保護紅線管理規定》《海南省綠色建筑發展規定》等一批生態領域的法規，進一步完善了海南優良生態環境的法治屏障。

5海南生態文明制度建設存在的問題

5.1生態文明制度創新需進一步深化

海南建設自由貿易港以來，海南把制度創新放在重要的位置?！秶疑鷳B文明試驗區（海南）實施方案》確定的33項重點制度成果已完成30項，形成一批生態文明制度建設成果，但在規則、規制、管理、標準等方面仍需破題創新，如綠色金融制度、碳排放統計核算制度、GEP核算實用化等。

5.2生態文明管理制度不完善

（1）生態文明評價制度。出臺了一系列的生態文明評價制度，如《海南省生態環境廳環境保護信用評價辦法（試行）》等，但對評價范圍，特別是評價程序和標準缺乏明確的規定，不利于政策的實施。

（2）生態補償制度。海南省出臺了《海南省生態保護補償條例》《海南省流域上游下游橫向生態保護補償試點實施方案》等，補償的主客體主要是各級政府，資金來源主要是財政支出，補償和責任范圍過小，不利于調動全社會的資源和力量進行生態保護，也給財政帶來不小的壓力。

（3）考核監督制度。目前海南試行的黨政領導干部生態環境責任追究實施細則主要是限制性規定，不同區域、部門、崗位間差異較大，用統一的指標較難衡量，并且考核主體、指標、平臺、流程都沒有明確，因此該考核制度較難落地。

5.3公眾參與程度低

公眾對生態文明的意識仍然不足，如高消費、高碳出行、破壞環境等行為，甚至捕食野生動物、污水排放和生活垃圾不分類等行為。

6加強海南生態文明制度建設的建議

6.1進一步深化生態文明制度集成創新

結合海南自由貿易港的實際情況，在二十大精神的指導下，深化生態文明制度集成創新，針對生態文明建設中出現的新問題，打破各種隱性壁壘，引入更全面、更有影響力的制度創新成果。

6.2建立綠色發展導向的生態文明管理制度

6.2.1探索多元化生態文明補償制度

堅持“資源共享、成本共擔、聯防共治、互利共贏”的原則，嚴格征收各類資源有償使用費，完善資源開發利用、節約和保護機制，探索多元化補償模式，借鑒國外生態補償制度中的“抵押金制度”和“生態賬戶制度”，拓寬補償主客體范圍，將企業和民間資金合理有效的納入補償機制中，減輕財政壓力，真正實現“誰獲益，誰補償”“誰污染，誰賠償”“誰污染，誰治理”的理念。

6.2.2細化生態文明評價制度

科學制定生態文明建設的各項指標，細化生態文明評價制度中的評價范圍，評價程序，評價標準，實現評價客觀化、標準化、制度化，減少主觀因素對評價結果的影響，使各項制度具有可操作性和實效性。

6.2.3建立生態文明評價考核監督體系

全面落實海南省各級黨委和政府生態環境保護“黨政同責、一崗雙責”，制定領導干部自然資源資產離任審計制度，探索自然資源與生態環境信息面向審計機關的開放共享機制。將反映生態文明建設水平和環境保護成效的指標納入地方領導干部政績考核評價體系，強化生態行政能力，根據主體功能定位實行差別化考核，并作為領導干部考核、任免、獎懲的重要參考。

6.3擴大公眾參與、樹立公眾生態價值觀

完善海南省生態文明公眾參與制度，政府在決策過程中應多聽取公眾意見，以兼顧社會不同群體的利益，自覺公開環境信息，對涉及公眾環境權益的發展規劃和建設項目，通過開聽證會或社會公示等形式聽取公眾意見，接受社會監督。利用各種傳播手段，擴大全民參與的方式，在學校、社會等領域樹立共同的生態價值觀，規范公眾的行為習慣，在全社會形成良好的生態文明氛圍。

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[基金項目]2021年海南省教育廳高等學?？茖W研究項目（項目編號：Hnky2021-47）；海南省2023年自然科學基金項目（項目編號：623RC508）；2023年度海南省哲學社會科學規劃課題（項目編號：HNSK（YB）23-84）；海南開放大學科研團隊建設項目（項目編號：HKTD2022-01）。

[作者簡介]胡穎（1983—），女，漢族，河南新鄉人，碩士，副教授，海南開放大學，研究方向：思想政治教育研究、環境政策研究；王玨（1976—），女，漢族，海南瓊海人，碩士，教授，海南開放大學，研究方向：旅游管理研究；黃躍林（1977—），男，漢族，江西九江人，碩士，副教授，海南開放大學；通信作者：鄧義祥（1974—），男，漢族，湖北恩施人，博士，中國環境科學研究院水環境研究所研究員，研究方向：環境政策。