特色小鎮建設的土地問題研究

高晗

[摘要]特色小鎮建設是中央提出的加快城鎮化建設的重要舉措，城鎮化建設與土地問題息息相關。探討特色小鎮建設背景下出現的一系列土地問題：土地三權問題、新舊規劃之間的矛盾以及城市發展與土地利用之間的矛盾，并針對出現的問題提出改進對策，以期為特色小鎮建設發展提供建議。

[關鍵詞]特色小鎮；土地問題；對策建議

[中圖分類號]F299.21；F301.2 [文獻標識碼]A

特色小鎮是一種依賴自然環境、人文環境、特色產業或其他優勢因素，建設具有明確定位的綜合性開發建設項目，是一個集旅游、生產生活、消費等功能于一體的新型城鎮，兼具多種功能。特色小鎮無具體行政區域大小之分，可以是大都市周邊區域的小城鎮，也可以是面積較大的村莊，還可以是城市內部的各種社區，可以共享部分公共基礎設施和服務。

土地問題是城鎮化的核心問題之一，繞不開、躲不過，牽一發而動全身，必須認真面對和解決。特色小鎮建設加快了城鎮化發展的速度，導致城鎮規模擴大，而城鎮在得到發展的同時也面臨一系列問題。土地權屬問題、新舊規劃之間的協調與銜接、土地資源的稀缺性，這些都加劇了城市發展與土地之間的矛盾，因此如何處理好土地和城市發展之間的矛盾，讓有限的土地得到合理高效利用顯得尤為重要。

1 特色小鎮建設中的土地權屬問題

土地的所有權、使用權、經營權是土地權屬中最核心的權利，城市發展不可避免的要轉變其中的權利，在推進特色小鎮的建設中也面臨著同樣的問題。

1.1 土地所有權的問題

我國《土地管理法》規定：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有制就是指土地的所有權由國家代表人民行使，各級行政單位和個人都只有使用權；農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會進行統一的經營與管理。

特色小鎮建設勢必涉及土地所有權的問題，農村土地通過征收的方式變為國有城鎮土地，所有權發生改變。征地拆遷中存在眾多問題：官民矛盾、對征地認識不清晰、實際的操作不規范，同時衍生出許多社會問題。在新型城鎮化推進的進程中，涉及農村土地的承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權是影響城鎮化發展擴張的重要障礙之一。

1.2 使用權和經營權的問題

土地使用權是中國土地使用制度在法律上的體現，土地使用權是指國家機關、企事業單位、農民集體和公民個人等具備法定條件，依照法律或約定對國有土地或農民集體土地所享有的占有、利用、收益和有限處分的權利。國有土地使用權的取得方式有劃撥、出讓、出租、入股等，而農民集體土地使用權取得的方式主要是承包、租賃、出讓、入股、合資、合作等土地流轉方式。

土地承包經營權是公民集體對集體所有國有土地的承包經營權。經營權利的主體為公民或集體，權利客體為國家所有但由全民所有制單位使用的國有土地，經營權利的內容由合同約定，嚴格按照合同執行。

農村土地轉為國有土地，使用權也隨之轉移，特色小鎮建設土地管理工作歸屬于各市縣，使用權、經營權也在其手中，要在不脫離國家的城鎮化的整體目標的同時，發展具有特色優勢的休閑旅游、商貿物流、傳統文化的傳承、科技教育的感染等具有吸引力的小鎮，帶動農業、工業、服務業的快速發展，在增加農民收入，提高農民生活水平的同時，推進新型城鎮化的發展。

2 新舊規劃之間的矛盾

土地利用規劃是指對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術經濟措施規劃的依據是現有自然資源、技術資源和人力資源的分布和配置狀況，使土地得到充分、高效的利用，是國家控制各類用地的重要手段。

特色小鎮建設中的規劃問題具體表現在新舊規劃之間存在不協調、城鎮內部用地布局不合理、規劃無針對性、城鎮的建筑密度低，容積率小及各類用地散、亂等問題。重建設、輕規劃是城市發展工作中的一大弊端，規劃不合理造成城鎮發展的不協調甚至脫節，導致大量的土地被粗放經營、濫用、浪費。

特色小鎮建設的提出屬于國家新政策，是加快城鎮化的重要舉措，在一定程度上能加快城市的發展，但是某些小鎮建設缺乏長遠規劃，貪圖空而大的目標，十分隨意，這樣的規劃既不利于城市的科學發展，也不利于有效保護土地資源，需要慎重處理。

3 土地資源稀缺性與城鎮化之間的矛盾

土地最大特性是稀缺性，是制約我國新型城鎮化建設中的重要因素之一，城鎮化發展速度的加快及規模的不斷擴張，導致土地資源日益緊缺。2017年末，我國城鎮常住人口81347萬人，比上年末增加2049萬人；城鎮化率為58.52%，比上年末提高1.17個百分點，預計到2030 年將達到65% 左右。如何為城鎮化建設提供土地保障，已經成為新型城鎮化發展中必須解決的一項重大課題。土地資源和城鎮化發展之間的矛盾日益突出。

特色小鎮建設需要大量的土地來支撐，導致新增用地需求大，保障難度非常高。某些土地原本是基本農田區或限制建設區，這樣的地需要實行占補平衡的措施或者首先轉變土地利用方式，然后才能進行開發。部分具有個體“特色”的小鎮還需要配套設施才能進行相應開發，這就對地類提出了更高的要求，很難滿足。

4 特色小鎮建設發展建議與對策

4.1 明確土地權屬，各司其職，解決好基礎性工作

在一個主權國家中，土地最終的所有權都歸國家，作為具體所有人的集體或個人只是國家土地法律意義上的所有人。因此征地過程中土地權屬調整主要包括土地所有權、使用權及其他附帶項權利調整，是一種確認及變更登記的行為。土地所有權調整包括國有土地與農村集體土地之間、農村集體土地之間的權屬調整，土地使用權調整包括農村集體土地使用權和國有土地使用權的調整。

目前中國對農民房屋產權管理方式為“以地管房”——以宅基地使用證管理農民房產，沒有開展農民房屋產權登記，而宅基地證卻并不能真實反映農民實際房產的數量及權屬。如果不將農民產權清晰化，則在征地補償過程中農民會糾纏不休，拆遷工作進程將會受到影響。農用地在轉為城鎮建設用地的時候，要注意明確權屬關系，征地過程中也要解決好政府與農民之間的問題以及農民內部之間的矛盾。

4.2 新舊規劃間做好相應協調與調整，科學規劃

4.2.1 提高土地規劃意識。規劃工作需要堅持的基本原則：嚴格保護基本農田及控制非農用地的占用；占用的耕地要與重新開發的耕地面積相平衡；在提高土地利用效率的基礎上統籌安排各類用地；保護和改善生態環境，保證土地資源的可持續利用；加強規劃人員的專業知識學習，提高專業素質，依據社會發展要求、資源環境保護等的綜合要求組織土地利用規劃的編制，規劃工作完成之后要按時公布，讓公眾提出質疑和監督。

4.2.2 科學規劃，杜絕規劃大而空。土地規劃的每一個決策、每一項行動，既要符合國家的法律法規，又要符合當地的實際。制定規劃時的前期工作就必須進行大量的調查分析，搞清土地條件、利用現狀、利用潛力和用地需求情況，這樣才能實事求是地擬定工作方案，同時還要廣泛征求意見，協調各業、各部門的用地需求和矛盾，最后還需要實施各項管理工作，采取各項措施保障規劃的實施。土地規劃關系各行各業，影響千家萬戶，涉及政治、經濟、社會等廣泛領域，具有很強的綜合性和實踐性，科學的規劃在城市發展中十分重要。

4.3 合理高效利用土地，切實保護耕地

4.3.1 保護基本農田，守住耕地紅線不動搖。堅持實行最嚴格的耕地保護制度，堅持保護耕地紅線，層層落實耕地保護責任制。優質耕地劃入基本農田后實行永久保護，任何單位和個人未經批準不得擅自改變或者占用。

4.3.2 嚴控建設用地占用優質耕地。從源頭抓建設用地的立項，依法嚴格審批項目，控制建設占用耕地。未經批準，不得擅自調整城鄉建設用地管制邊界；經批準確需調整的，也要盡可能避開優質等級的耕地。加強規劃管控，強化節約集約用地意識。鼓勵和引導工業、城鎮用地向未利用地、低等農用地等區域發展，鼓勵開發利用城市地上、地下空間，對城市內部的低效利用土地進行“二次開發”。

各地區要針對當地實際，合理調整耕地開墾費，提高建設占用耕地的成本，利用各種農業技術提高補充耕地質量等級。加強補充耕地項目立項、布局和實施工作的管理，優化項目設計，嚴格把控工程的實施，加強監管，確保補充耕地工程建設質量，為新增耕地奠定良好的農業發展基礎。

4.3.3 集約節約利用土地。主要包括了三層含義：一是集約節約用地，各類建設項目都要節省用地，做到不占或少占耕地；每宗建設用地必須提高投入產出的強度，項目的收益要遠遠高于土地原本收益，提高土地利用的集約化程度；二是高效利用土地，通過各種技術手段改善各類用地結構、布局，挖掘其用地潛力，提高土地配置效率。禁止在土地規劃外的地區設立城市發展新區和工業園區。城市占用的各類土地應該因地制宜，博采眾長，盡量集中布局如組團式、串聯式等城市布局方式。

土地資源是我國一切生產、生活開展的基礎，各類生產生活及各種工作都依賴在一定的國土資源上進行。特色小鎮是我國推進城鎮化的重要舉措，在城鎮化推進的過程中通過明確土地權屬、科學規劃、保護耕地等方式處理好土地問題顯得十分重要。

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