完善中央銀行財務治理機制的思考

摘? ?要：本文基于完善人民銀行財務治理機制視角，針對當前人民銀行財務治理機制的現狀和面臨的困難，按照穩步推進改革創新、以高質量發展為主線的工作要求，提出優化人民銀行財務治理機制的具體路徑和政策建議。

關鍵詞：中央銀行;財務治理;財務預算管理

中圖分類號：F832.31? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-0017-2020（10）-0061-03

一、中央銀行財務治理和獨立財務預算概述

近年來，黨中央從改進宏觀調控、加強金融風險防控的全局考慮，賦予了人民銀行在金融管理中牽頭抓總和統籌協調等一系列重要職責。在此背景下，通過建立健康的資產負債表和損益表、推進實施有效的財務管理、不斷增強財務實力和抗風險能力，構建管理強健、約束有力的中央銀行財務治理體系，既是現階段保障我國央行有效履職的堅實基礎，也是人民銀行落實獨立財務預算管理的重要前提。

（一）中央銀行財務治理

中央銀行財務治理目前尚無明確的概念。世界銀行（1996）將治理定義為：“為了發展而在一個國家的經濟和社會資源的管理中運用權力的方式”;新制度經濟學認為“治理是為了緩和沖突并獲得中性收益而提供秩序的努力嘗試”。結合上述內容，本文將中央銀行財務治理定義為：圍繞實現中央銀行職能職責和政策目標，基于財務角度制定的內部決策和執行、監督和制約等一系列制度框架。

（二）中央銀行獨立財務預算

獨立財務預算并非一個絕對的概念，財務預算獨立具有相對性。中央銀行不借助外部財務資源，能夠利用自身財務資源自主選擇貨幣政策工具以實現其履職目標，是擁有財務預算自主權的重要特征。獨立財務預算主要表現為：中央銀行在既定的法律政策框架下，享有不受財政部門預算約束的自由裁量權，按程序獨立實施財務預算申報、預算分配、調整和執行，有獨立的財務預算組織架構、預算管理運行機制和預算執行監督、評價體系，合理合規合法的財務預算不受財政等外部機構的干預。

（三）中央銀行財務治理與獨立財務預算的關系

健全高效的內外部財務治理機制是中央銀行實施獨立財務預算的重要前提和保障。當今發達經濟體中央銀行，如美聯儲、歐央行、德意志銀行等普遍在法律層面、財務預算管理體制以及儲備和資本、利潤分配等制度設計層面有力地保障了中央銀行的財務實力及其在履職過程中的獨立性。從國際實踐經驗來看，相關法律法規越明確、財務制度越健全、內部控制越嚴密、財務預算管理機制越標準越科學的中央銀行，其財務預算獨立性指數越高。

二、人民銀行財務治理現狀和國際經驗比較

（一）人民銀行財務治理現狀

自2006年起，人民銀行按照財政部的要求套用部門預算管理模式，逐漸形成了一套基于實現央行政策目標、提供有效履職保障的財務內外部治理制度體系。人民銀行的預算須經財政部審核、監督并納入中央預算，對預算規模和支出結構無自主調整權限，預算執行強剛性、弱彈性。人民銀行每年度盈余提取總準備金后的凈利潤全部上繳中央財政。人民銀行會計核算基礎采用收付實現制，以歷史成本為計量基礎，不進行資產和負債的價值重估。

（二）主要經濟體中央銀行財務治理實踐

人民銀行在財務內外部治理領域的制度設計和安排與美聯儲、歐央行、日本銀行和德意志銀行等主要經濟體中央銀行相比存在較大差異。歐央行作為跨國式中央銀行，由于其不依賴成員國政府撥款、不與歐盟相關機構及成員國政府發生財務關系，因此在財務治理體系的設置上體現為較強的獨立性;美聯儲及德意志銀行在財務治理機制的設置方面體現出了預算主體及預算體制的高度自治權，財務獨立性也相對較強;日本銀行實行公私股份混合所有制，隸屬于財政部領導，財務獨立性名義上較弱，但建立了相對完善的財務緩沖機制，實際操作中也擁有較大的財務收支決策與管理權。

從表1可以看出，主要經濟體央行財務治理大體具有以下特點：一是擁有獨立穩定的收入，支出不需要財政撥款。二是預算安排獨立高，支出安排不受財政部門影響。三是強化資本金管理以提升財務實力，并將其作為防止中央銀行破產的手段。四是除日本銀行外，其他經濟體央行年度財務報表均接受外部審計師審計。

三、完善人民銀行財務治理機制的政策建議

（一）總體目標

本文認為人民銀行財務治理機制的總體目標是：根據金融宏觀調控要求和人民銀行履職需要，健全宏觀體制安排，建立完善科學的預算管理組織架構、監控機制和執行調整機制，圍繞中央銀行履職科學調配資源，均衡統籌安排各項支出，切實保障資源配置質效。

（二）基本原則和要求

1.堅持黨的領導。完善人民銀行財務治理，最終目的是通過構建管理強健、約束有力的財務治理體系，有效發揮中央銀行在制定執行貨幣政策、維護金融穩定、防范和化解金融風險中的重要作用。因此，推動完善人民銀行財務治理必須始終堅持黨的全方位領導，以貫徹落實黨中央的決策部署為前提，服從于國民經濟總體發展趨勢，服從于金融宏觀調控大局，服從于國家的根本利益。

2.注重兼收并蓄。要充分吸收借鑒國外中央銀行開展財務治理的既有先進經驗，結合我國國情和宏觀形勢，實施科學發展戰略，以更好保障中央銀行履職為目標，進一步改進內部預算組織、運行、約束、監督機制，制定符合現階段具有中國特色的中央銀行財務治理目標框架。

3.落實目標導向。一是預算目標戰略化。力求財務預算緊密結合并服務于人民銀行戰略規劃和長期目標，確保預算支持方向與中央銀行戰略發展一致。二是預算管理精細化。實施全過程科學、規范、嚴密的財務預算管理程序，建立以責任中心（成本）為主體的預算編制、執行管理模式。三是預算約束剛性化。確保在獨立預算框架下，實現預算總額的剛性約束和預算結構的彈性管理。四是預算支出績效化。以結果和目標為導向，以強化契約精神和支出責任為核心，提高人民銀行預算資金的使用效益。

（三）措施建議

1.完善預算管理架構。從適應改革發展、促進中央銀行有效履職、加強內部管理的角度出發，建立適應現代中央銀行履職需要和預算特點的財務預算管理制度，進一步完善預算管理組織和運行機制，強化中長期財務收支規劃、年度預決算編制、執行和管理控制，實現業財融合，優化資源配置，防范財務風險。

2.強化資產負債表管理。以提升中央銀行財務實力為目的，注重資產負債表的持續健康，構建穩健、可持續的財務實力框架。建立資本金補充機制和靈活的總準備金機制，積極發揮中央銀行資本金體現財務實力、強化財務緩沖的作用;改進利潤分配方式，提高利潤留存比例，構建良好的風險分攤及損失補償機制，為保障中央銀行獨立性和提高貨幣政策有效性打好財務基礎。

3.改進會計標準和財務制度。以有利于中央銀行履職、以實現中央銀行會計標準的科學性為目標確定會計標準，按照審慎會計原則，完善會計確認和計量原則，改進資產會計處理政策，形成符合人民銀行履職要求的會計標準。結合會計標準建設、財務預算管理制度改革和資產負債表健康機制建設，建立適應中央銀行特點的會計財務信息披露機制、完善的財務監督機制并貫穿預算管理周期全過程，以提高財務信息的決策參考作用，維護中央銀行的公信力。

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Thoughts on the Implementation of Independent Financial Budget Management

System from the Perspective of Improving Financial Governance Mechanism of PBC

CHEN Jinggang

（Chengdu Branch PBC， Chengdu Sichuan? 610041）

Abstract： The Law of Peoples Bank of China （PBC） stipulates that PBC shall implement an independent financial budget management system. In 2019， PBCs orgnazation reform plan was approved， which entrusted the accounting and financial departments with the function of organizing and implementing independent financial budget management system. From the perspective of improving financial governance mechanism of the PBC， this paper analyzes current situation and difficulties of the financial governance mechanism of PBC and puts forward some suggestions for optimizing financial governance mechanism of the PBC in line with requirements for steadily advancing reform and innovation and focusing on high-quality development.

Keywords： Central bank ;Financial governance ;Independent financial budget

責任編輯、校對：吳思綺

收稿日期：2020-08

作者簡介：陳景剛（1981.06-），男，四川德陽人，碩士，會計師，現供職于中國人民銀行成都分行。

注：本文為作者觀點，文責自負。