行政程序的簡化與營商環境的法治保障

〔摘要〕優化營商環境應體現簡約治理的精神，這與行政程序的簡化休戚相關，現行規范與各地優化營商環境實踐都蘊含了簡化行政程序、提高行政效能的法理，賦予行政程序法新的面向?；趦灮癄I商環境的現實需要及行政程序的自身特點，應著重建構包括事先告知、政企溝通、答復說明與解釋的溝通交流程序，在行政主體與行政相對人之間進行意見交換；以并聯式辦理、容缺受理、簡易注銷登記為重點推進政務服務流程再造，對行政組織架構及服務流程進行全面重組；重視信息技術應用設計服務集成程序、政府數據交換共享程序及電子證照獲取程序，使政務服務簡化、靈活、迅速且合乎行政目的，以效能導向的行政程序法改革為優化營商環境賦能。

〔關鍵詞〕行政程序簡化，營商環境，行政效能

〔中圖分類號〕D922.1〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2024）01-0005-08

一、問題的提出

營商環境，是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件的總和。我國歷來重視營商環境建設，黨的二十大報告指出，要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”，“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”。世界銀行于2023年5月發布最新的營商環境評估體系（Business Ready，簡稱BR），新指標體系包括市場準入、獲取經營場所、市政公用基礎設施報裝、雇傭勞工、獲取金融服務、國際貿易、納稅、解決商業糾紛、促進市場競爭和辦理破產10個指標〔1〕。營商環境的優化，不僅僅是為了追求在全球經濟體中提高營商環境的位次排名，更重要地是通過打造法治化營商環境減輕市場主體負擔，激發市場活力，調整政府和市場的關系，從而使我國經濟體系不斷向現代化推進。

優化營商環境應體現簡約治理的精神，堅持行“簡約”之道，大道至簡，政簡易從。市場監管也應體現“簡約”的精神，在管的過程中要刪繁就簡、透明高效、便民利企〔2〕。而簡約治理與行政程序的簡化休戚相關，2020年1月起實施的《優化營商環境條例》中，便充分體現了簡化行政程序的要義：如在第1章“總則”第3條中規定“著力提升政務服務能力和水平”，第4章則設定了“政務服務”專章，要求政府及其有關部門“為市場主體提供規范、便利、高效的政務服務”（第34條），規定了“減環節、減材料、減時限”（第35條），要求“按照合理、高效的原則確定辦理時限”（第36條），規定了政務服務平臺的建設（第37條），提出了行政審批程序、辦稅程序、不動產登記程序等行政程序的簡化（第41、42、45、46、47條），并提出建構“暢通有效的政企溝通機制”的設想（第48條）。無論是在現行有效的68部優化營商環境地方性法規及17部地方政府規章的規定中①，還是在近年各地優化營商環境的實踐中，都蘊含了簡化行政程序、提高行政效能的法理，為行政程序法賦予新的面向。

優化營商環境的制度實踐也催生了行政程序法的結構性改革。在不應將行政程序僅僅局限于開始、準備、探尋、決定、告知等步驟，而應考慮在優化營商環境的行政任務導向下，如何審視行政程序的積極要素，讓行政程序不僅可以發揮阻卻性功能，還可以發揮促進性功能。鑒于此，應通過溝通交流程序的制度化，政務服務流程的再造，及現代信息技術在政務服務中的引入，來建構效能導向的行政程序，讓行政程序法的改革為優化營商環境賦能，進而逐步實現《優化營商環境條例》所要求的“切實降低制度性交易成本，更大激發市場活力和社會創造力，增強發展動力”的行政任務。

二、優化營商環境背景下簡化行政程序的基本法理

行政程序，具體指在實施行政行為的過程中，按照一定的方式、步驟、時限等因素所遵循的一個連續性過程。行政程序法的傳統理念強調，應當通過程序來規范和控制行政權，在行政過程中實現對公民基本權利的有效保護〔3〕495。此種關注雖然彰顯了法治的基本價值，但客觀而言，它相對更為關注行政的法理，而相對忽略了效能導向的視角，忽略了合目的性、簡易性、經濟性、節約性、快捷性同樣也是行政程序尤其是營商監管相關行政程序的重要需求。在當前優化營商環境的背景下，更需要站在行政相對人視角，建構用戶友好型、彈性、靈活性的程序，削減科層制管理下的繁文縟節〔4〕263，滿足人民群眾日益增長的對法治的更高層面上的美好生活需要。

簡化行政程序有助于提升行政效能，進而為優化營商環境提供制度保障。我國《憲法》第27條規定：“一切國家機關實行精簡的原則，……不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義?！薄豆珓諉T法》第14條要求，公務員應履行“努力提高工作質量和效率”的義務?！缎姓S可法》第6條規定，實施行政許可“應當遵循便民的原則，提供行政效率，提供優質服務”，行政許可的高效實施不僅將更有效地保護當事人權益，也將持續推動經濟社會的高質量發展。將效能原則引入行政法之中，有助于行政機關在追求實現公益的過程中，及時乃至高效地完成行政任務，回應公眾需求〔5-6〕。

效能導向的行政程序法建構，要求以最簡化、最具有彈性、最迅速的程序來實現法律規范的目的〔7〕。這要求行政程序能夠更量體裁衣式和更快地契合行政相對人的需求，在程序設計時更注重行政主體與行政相對人的溝通交流。這也可以從比較法的學說和制度層面獲得求證。例如，日本學者大橋洋一認為，行政程序不僅可以保護公民權益，還具有提高行政活動效率和靈活性的功能〔4〕169。美國羅奇（Lorch）于1980年即認為，“理想的行政程序具有彈性、迅速、省錢、有創造力、有活力及公平的特質”〔8〕27。1990年頒布的《意大利行政程序與公文查閱法》第1條規定，行政行為應當遵循行政程序法規所確立的經濟、效率和公開的原則，該法第4章則以專章規定了“行政行為的簡化”〔9〕187?！镀咸蜒佬姓绦蚍ā返?7條則規定了“快捷義務”，要求“行政機關應采取措施，使程序能迅速及有效進行，拒絕作出及避免出現一切無關或拖延程序進行的情況……”〔9〕344換言之，也只有迅速、經濟的行政程序才能夠真正地保障行政相對人權益。當行政相對人申請行政機關獲得特定政務服務時，如果行政機關不選擇效能較高的行政程序，而選擇耗費更多行政資源、給公眾帶來更長時間等待的行政程序，則可能構成對行政效能原則的違反。

不可否認的是，理論對行政程序的推崇造成實踐中部分地方、部分部門形成了“事事講程序”乃至“過度講程序”的傾向，部分行政機關工作人員將行政程序作為自己推卸責任、不愿擔當作為的“遮羞布”。有時本應通過政府信息共享、行政核查材料即可實現的程序，蛻變為要求行政相對人提交證明的程序；有時本可行政機關徑行決定的程序，卻為了避免被問責，轉而增加了要求行政相對人提交其他相關行政部門同意文件的前置程序。此種行政之弊的根源在于程序的執行人從便于行政機關實施行政管理角度出發考慮問題，而沒有從便利行政相對人的角度出發考慮問題〔10〕178。

實踐中業已出現的種種問題要求在優化營商環境中應當不斷檢查修訂已經存在的行政程序，削減重復、多余的程序，將程序簡化到最低限度，以滿足行政效率的需要。在市場準入、獲取經營場所、市政公用基礎設施報裝、獲取金融服務、納稅等營商環境關鍵指標的評價和實施中，程序愈是繁冗、拖沓，行政相對人就越是望程序而生畏，或是使得行政相對人望而卻步，放棄申請特定政務服務，或是給行政相對人帶來不菲的時間成本與昂貴的隱性成本。因此，設計簡化的、以相對人為中心的用戶友好型程序，直接關系營商環境改革措施的設計與實施，關系營商環境滿意度評價的提升?；跔I商環境優化的現實需要及行政程序的自身特點，應當著重從溝通交流程序、政務服務流程、電子政務服務三個方面實現行政程序的簡化，以行政程序效率的提升為抓手激發市場活力，從而推動行政程序法改革為優化營商環境賦能。

三、優化營商環境中溝通交流程序的建構

現代行政過程強調行政主體與行政相對人之間的溝通交流。因為行政主體與行政相對人在某種意義上構成了“講者”與“聽者”“說明的人”與“接受說明的人”，法律地位的不平等決定了雙方意見對立的天然立場，而雙向的溝通交流能有效消除雙方的對立性，使原本不平等的雙方盡可能消弭隔閡、達成合意〔8〕378。雖然行政主體依然可能作出單方性的行政行為，但經溝通交流后，單方性的行政行為將演變為“基于協商的行政行為”。在德國行政法實務中，亦有要求在作出某些特定的行政行為之前，應在行政主體與行政相對人之間進行意見交換。例如德國《行政程序法》第71條第c款規定，行政機關在滿足特定條件時，可以在申請人提交申請前，與申請人進行商談，來共同討論：申請人應提交什么樣的資料和證明，需要具備的形式和實質要求；什么樣的鑒定和審核結論能夠為行政程序所接納；為了加快程序運轉，第三人或公眾可以什么樣的方式、時機參與進申請和審查程序，等等〔9〕109。在日本，行政機關在作出行政行為之前，也經常會和行政相對人展開一個、兩個乃至三個回合的協商〔11〕7。

（一）事先告知程序

事先告知程序在傳統理念中被視為行政主體向行政相對人單方面的通知，但是在優化營商環境中其也應當轉變理念，成為一種雙向的溝通交流程序。正是通過事前的溝通交流，具有提供政務服務、進行相應公共事務管理權限的行政主體與行政相對人進行意見交換，才能夠使得行政相對人更為明晰自己所具備的現實條件與申請行政許可等所需提交的材料，與行政主體的意見達成一致，對行政主體增添一分理解與信任。對于符合條件的行政相對人而言，可以獲得行政主體的指引與幫助，少走不必要的彎路，更為便捷地提交申請、獲得政務服務；對于完全不符合條件的行政相對人而言，可以不去進行沒有希望的申請，減少了無謂的成本。顯然，這有助于緩和當今經濟下行背景下各地普遍存在的行政主體與行政相對人之間的對立情緒，減少后續法律上的紛爭，真正將可能的矛盾與糾紛消滅于萌芽之中〔12〕162。

（二）政企溝通程序

《優化營商環境條例》第48條要求政府及其有關部門“應當按照構建親清新型政商關系的要求，建立暢通有效的政企溝通機制，采取多種方式及時聽取市場主體的反映和訴求”。這表明優化營商環境中的溝通交流程序不僅包括聽取市場主體的意見，也包括聽取行業協會、商會等的意見和訴求②。需要特別指出的是，目前在制定涉及市場主體的政策時，實踐中還存在溝通交流和聽取意見對象覆蓋面不廣、代表性不足，征求意見不規范、未能充分反映企業合理訴求等問題。因此，在制定涉及市場主體的政策時，要運用多種方式聽取企業和行業協會、商會的意見，可以根據實際需要，邀請企業家共同參與政策起草。

在實務中，溝通交流主要采用座談會、溝通交流會、討論會等相對制度化的方式，此時行政主體要為市場主體提供制度設計的背景、目的、適用范圍等資料并作出詳細的解釋說明，也應盡可能對制度的實施和運行提供書面指南。溝通交流也可以相對非正式的方式展開，例如江西省各地即推出了南昌“高新下午茶”、吉安“企業家早餐會”、新余“仙女湖夜話”等相對靈活的方式，為溝通交流程序新實踐提供了可借鑒的良好經驗〔13〕。

總之，優化營商環境中溝通交流的實質內容應包括：第一，提供政策信息；第二，回答與市場主體開辦、項目建設、人才服務等事務相關的咨詢；第三，了解市場主體生產經營中遇到的實際困難和具體問題，并依法、及時、妥善地幫助其解決③。在溝通交流過程中，如果發現市場主體反映的問題具有普遍性和共性，相關部門要按照各自的職責，將其納入優化營商環境下一步的改革范疇④。

（三）答復、說明與解釋程序

答復、說明與解釋制度也是溝通交流程序的重要組成。在現代行政國家下，行政主體有答復、說明與解釋的義務，通過給出答復、說明與解釋，防止行政相對人變成行政活動的被動客體，使得相對人有機會盡可能有效地實現自己的權益。德國《聯邦行政程序法》第25條規定，行政機關在必要時可以對參加人的程序權利義務事項作出答復。以此可見，行政主體并非主動為行政相對人提供答復或咨詢，行政主體的答復應以行政相對人提出咨詢問題為前提。行政相對人如不提出問題，行政主體就沒有答復的義務〔14〕235。行政主體的答復、說明與解釋應當正確、清楚、全面〔14〕236。

在優化營商環境過程中，行政相對人可以通過政務服務熱線電話、部門電話、政府網站、政務新媒體等渠道提出有關市場經濟活動的相關咨詢，有關行政機關、市政公用企業事業單位應當按照規定的時限去回復乃至協調解決；無法解決的，應及時告知并說明情況⑤?！缎姓S可法》第30條第2款規定，“申請人要求行政機關對公示內容予以說明、解釋的，行政機關應當說明、解釋，提供準確、可靠的信息”。行政機關就政務服務事項給出的說明與解釋，內容必須能夠為公民所理解，因此不宜采用不知所云的“官話”“套話”，也不應僅僅提供讓相對人難以理解的行政規范性文件或是讓普通群眾難以理解的繁瑣表格，而是應當盡量用清楚、直白甚至淺顯的文字，給出條理清楚、內容準確的表述〔15〕406。為此，在具體的操作過程中，相關的行政機關應該對政企服務方式進行優化，免費為行政相對人進行咨詢、指導和協調服務⑥。行政機關可以指定專門的內設部門，或指定專門的綜合咨詢窗口，配置專門的工作人員，來開展答復、說明和解釋工作⑦。

四、優化營商環境中政務服務流程的再造

政務服務流程再造理論源自企業流程再造理論，這實際受到了新公共管理思潮的影響，以盡量滿足服務對象為目的，而不是以方便政府自身為目的。通過樹立“行政就是服務，公眾就是顧客”的理念〔16〕276，以“公眾需求”為核心，對行政組織架構、服務流程進行全面重組，打破傳統科層制行政管理的職責劃分與層級權限，從原有的計劃性、串聯式、部門分散性、文件式的工作模式向動態性、并聯式、部門一體化和電子化的工作模式轉化〔17〕。以辦事全流程便利為目的，依托“互聯網+政務”服務，實現政務服務理念轉變與系統性流程再造。

（一）并聯式辦理審批程序

在優化營商環境的過程中，各地政府部門應著力解決與市場主體日常生產經營活動緊密相連的重點領域、數量繁多的高頻問題，將多個相互關聯的“單項事”整合為市場主體視角的“一件事”，特別是將同一階段同一部門實施的多個審批事項整合為“一件事”，努力實現“一次告知，一表申請，一套材料，一窗（端）受理，一網辦理”⑧。例如杭州市致力于將不同的測繪測量事項整合為“一件事”，將規劃、土地、房產、交通、綠化、人防等測繪測量事項加以整合，實現同一階段“一次委托，成果共享”，避免對同一標的物的重復測繪測量，極大節約了政務成本⑨。

與“一件事一次辦”相關的是聯辦機制與程序的構建。為達成“一件事一次辦”的效果及目的，各地在優化營商環境改革實踐中，應著力建立聯辦機制，進而削減和整合不必要的行政步驟。例如，在工程建設項目等審批過程中，開展聯動審批，推行聯合評審評估、聯合勘驗、聯合驗收等各階段的協同服務，從而將多個行政程序整合為單一行政程序。再如，針對于一定區域內的壓覆重要礦產資源、地質災害危險性評估、地震安全性評價等事項，可以組織進行統一評估⑩。當完成聯合程序后，則不再對相應市場主體進行單獨的評審評估、單獨勘驗、單獨驗收等，從而防止行政程序的重復進行。

聯辦程序尤其對于工程建設領域意義重大，傳統工程建設等項目審批存在環節多、材料雜、流程繁等問題，有時要涉及數十個部門，近百道審批程序〔18〕。過去常慣用“串聯式”審批，即審批環節必須按照相應的順序進行，上一部門未出結果時，下一部門不能提前辦理或者同時辦理，這種串聯式程序無限拖長了工程審批時限，也間接引起了“陰陽合同”“多套公章”“拖欠工資”等系列問題。而并聯式辦理審批程序則要求當審批事項存在關聯性時，可以只準備一套申請材料，并由一個部門或綜合窗口統一接收，多個部門同步進行審批，再分別作出審批決定，一次性告知申請人?！耙淮熬C合辦”式的并聯審批制度，將全鏈條、全環節的相關審批服務事項并聯綜合受理，對于提升工程建設項目審批速度意義重大，同時也將有效規范行政行為。并聯審批中要求必須全面、詳盡公開申請材料、審批部門內容等，促使行政人員重新認識、學習、熟悉審批流程，轉變工作方式和角色定位，積極作為提升服務意識和業務素質。

（二）容缺受理程序

《行政許可法》第30條規定，行政機關應當將需要提交全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示?！缎姓S可法》第31條第1款則規定，申請人申請行政許可時，應當履行“如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況”的義務。與之類似，在申請施工許可、進行財產登記、開展市政公用基礎設施報裝等活動時，市場主體都需提交有關材料，但是當“有關材料”的部分內容不齊備時，市場主體無法提交“全部”“有關材料”時，就無法扣動政務服務的“扳機”，也無法真正啟動此類依申請程序，使得政務服務程序趨于延宕。為了因應申報材料欠缺影響政務服務程序開展的難題，在近年營商環境改革中，引入了容缺受理程序，符合特定條件下有些事項可依此程序先予辦理，后補材料。行政機關應當按照有關規定，制定和發布可以“容缺受理”的審批事項清單，列出審批事項的名稱、主要申請材料和允許事后補充的其他輔助材料 [11][ ]。對于基本條件具備，主要材料齊全，并且符合法定條件、手續和形式要件的申請，雖然次要或輔助條件、材料有欠缺，但是對登記審批事項不會產生實質性影響的，可以允許容缺受理、先予受理，并將需要補正的材料、形式和時限，一次性告知申請人。

實施容缺受理程序，是基于對申請人的信任，需要申請人的配合，申請人應以書面承諾的形式，承諾在規定時限內可以補齊缺失材料并保證缺失材料的真實性和合法性。如果申請人在規定的時間內提交了補正資料，經過審核提交的補正材料符合法定形式及要求，那么相關部門應立即出具處理結果的意見，并頒發相關的批文和行政證照，同時將承諾書、履約踐諾的相關數據歸集到統一政務服務平臺 [12][ ]，如果申請人逾期未補齊所缺材料的，應當終止辦理 [13][ ]。從最終的政務服務卷宗看，申請人的申請材料依然完備并符合法定形式，但報送部分次要申請材料的時點已位于行政主體審查申請階段，這在某種意義上構成了對行政活動步驟的超常規處置〔19〕，相當于在相對人申請材料不全時，行政主體已開始了審查工作，從而加快了行政審查進度。但“報送部分次要申請材料”構成了對“全部補正申請材料”的提交，秉承《行政許可法》第32條第1款第5項所蘊含的法理。

（三）簡易注銷登記程序

簡易程序是行政執法行為中行政主體對行政事項通過快速、簡捷和超常規方式進行處理的一套行為規則。簡易行政程序構成了對一般行政程序規則的例外，也是對行政主體裁量權的認可。簡易行政程序有助于減少行政執法成本，縮短行政過程，使得市場主體可以相對較快地獲得相應政務服務。目前學界更多對行政訴訟簡易程序加以關注，但對行政過程中的簡易程序則著墨不多。筆者認為，行政程序也應繁簡分流，對于事實相對清楚、權利義務關系相對明確、爭議點不多的行政事項，可考慮引入簡易行政程序。

簡易行政程序的引入，尤其體現于市場主體注銷登記時簡易程序的適用。我國有大量“僵尸企業”早已停止生產經營活動但并沒有辦理注銷登記，主要原因即在于當前市場主體注銷登記程序繁瑣，這對企業的經營自主權和市場監管效率造成了很大的影響〔20〕。為此，于2021年出臺的《市場主體登記管理條例》專門規定，對不存在或是已清償完結債權債務、職工工資、社會保險費用、應繳稅款的市場主體，如果以書面形式承諾承擔相應法律責任并按規定公示的，可按簡易程序辦理注銷，其中個體工商戶無需公示 [14][ ]。同時，《優化營商環境條例》第33條也對市場主體注銷登記流程和程序進行了優化，引進了簡易程序。市場主體的注銷登記簡易程序是為了建立一個高效便捷的市場主體退出機制，使其能夠順暢地退出，從而減少其退出的成本。有關行政部門可以在全國統一的政務服務平臺上建立企業注銷網上服務專區，對企業注銷實行“一網通辦”，進一步推進簡易注銷登記程序的一體化運行 [15][ ]。

五、優化營商環境中電子政務服務的革新

電子政務打破了傳統的時空界限，實現了更加網絡化、快速化和個性化的政務服務。電子政務自身也是一種基于效率導向而形成的行政管理體制創新方式，利用網絡信息技術的資源稟賦，設計出一種更加簡化、靈活、快捷、符合行政目標的政務服務流程，使行政過程從單純的行政管理單方需求中脫離出來，而更多地關注于相對人的感受、公眾的感受，從而構建出一種人性化、友好、和諧的政務服務流程〔21〕。同時，它也反映了現代行政法中的效率原則和便民原則，有利于保障相對人的基本權利得到及時的實現〔22〕。

（一）服務集成程序

一體化在線政務服務平臺是服務集成程序的外在形式體現與載體。事實上，自《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出建設“數字法治政府”以來，各地方各部門都在積極探索搭建在線業務平臺。然而，平臺的過多過雜也會增加市場主體在辦理特定業務時的搜索難度、增添額外成本負擔?！秲灮癄I商環境條例》第37條要求，加快建設全國一體化在線政務服務平臺，推動政務服務事項在全國范圍內“一網通辦”。建立一個統一的在線政務服務平臺，體現了對行政程序進行精簡、集成和整合的法理及思想理念，力求通過“一次登錄，全國漫游”的形勢，解決申請人在多個平臺上重復注冊、多次登錄、跑多網的難題，使國家、省、市、縣“四級四同”的政務服務事項在全國范圍內實現名稱、編碼、依據、類型的統一及無差別辦理。通過建立一體化政務服務平臺，將極大促進公共服務的數字化和智能化水平的提高，使企業的多元化、多層次的服務需求得到持續的滿足，促進政務服務線上線下的標準統一、業務全面融合、政務服務同質化，建立一個全時在線、渠道多元、全國通辦的一體化政務服務體系。

一體化政務服務平臺的建設，是利用數字化技術構建現代化治理體系與治理能力、優化營商環境的重要戰略設計，也是行政程序簡化在服務集成上的重要體現。行政主體與市場主體在政務服務平臺上進行單向與雙向信息交流，促進了主體間的互動合作，深化了不同主體間的信任〔23〕。政務服務平臺上的信息應當具有集成性和導引性，可以圍繞“一件事”實現精準或模糊的查詢，并圍繞“一件事”的全流程信息，提供針對市場主體的個性化導引服務。政務服務平臺所提供的服務應具有便捷性并提供易讀易懂的辦事指南及顯著標識的線上材料提交入口〔24〕。優化營商環境中通過一體化政務服務平臺踐行服務集成程序，可以將企業登記、印章制作、涉稅業務辦理、社會保險登記、住房公積金企業繳存登記等在行政程序上進行整合，一站式服務辦理；還可以將員工社保登記、住房公積金企業繳存登記等環節納入“一網通辦”平臺，實現申請人一次身份認證后即可開辦各項服務事項 [16][ ]；還可加快建設水、電、燃氣、網絡等聯合報裝“一站式”服務平臺，實現申報、審批、查詢、繳費、評價等業務“一站辦結”。

（二）政府數據交換共享程序

跨部門共享政務數據資源，是實現行政高效協作的先決條件。為此，應建構相應的行政程序，將政府數據交換共享予以制度化固定，以程序作為內在裝置形成內生動力，打造部門之間以交換共享為特征的政府數據運行環，打破政務數據“孤島”，實現了各部門之間必需的數據與信息共享，進而改進優化營商環境政策的形成和執行〔25〕?！秲灮癄I商環境條例》第37條第2款規定，國家依托一體化在線平臺，促進政務服務跨地區、跨部門、跨層級數據共享和業務協同。例如，通過強化鐵路信息系統和海關信息系統之間的數據交流和共享，使有關單證實現電子化流轉，提高通關效率〔26〕；又如，通過推動土地出讓合同、勘測定界及地籍調查成果、土地出讓稅費繳納憑證等材料和數據的實時共享，企業拿地辦證的速度、便利度大大提升 [17][ ]。需要指出的是，政府數據共享是“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”的重要舉措。各級政府及有關部門、街道辦事處等應當依法采集、核實、更新、共享、存儲信息，對于可以通過政府數據資源共享利用方式獲取的資料、通過網絡核驗即可獲取的信息及通過前端流程已經收取過的材料，不得要求市場主體重復提供 [18][ ]。

（三）電子證照獲取程序

《國務院關于在線政務服務的若干規定》第15條規定：“電子證照，是指由計算機電子設備形成、傳輸和存儲的證件、執照等電子文件?！彪娮幼C照是一種專業性、憑證性的電子文檔，具有和紙質證照同等的法律效力。它是支持政務服務運作的關鍵依據，通過電子證照共享的行政程序，可以使電子證照跨區域、跨部門共享實現在法治軌道上運行，并在全國范圍內互信互認，從而使跨區域、跨部門、跨層次的數據共享與業務協作得到進一步的推動 [19][ ]。因此，針對于市場主體的政務服務申請，在提交申請材料的過程中，當行政主體進行審查并作出決定時，如果可以依據電子證照共享的行政程序從共享服務系統中提取電子證照，或是從其他行政部門處依程序調取電子證照時，應不再對申請人作出重復提交紙質版實體證照的要求，從而減少行政相對人的文書案牘之累〔21〕。在電子證照與紙質證照具有同等法律效力已逐漸成為公認準則的前提下 [20][ ]，審批部門不得另行提出附加要求，而應直接將電子證照作為市場主體申請辦理政務服務事項、取得相關資格的合法依據或憑證 [21][ ]。與之相應地，在電子證照獲取程序中，必須明確規定電子證照的審批發放、互通互認、異議處理、反饋糾錯等配套管理制度[ ] [22]，尤其是明確各個環節的時限，給予相對人提出意見、實時參與的機會，并不斷拓展電子證照在政務服務、特定監管執法、社會生活以及高頻涉企事項中的應用，實現更多營商事項“無紙化”辦理。

綜上，簡化行政程序的舉措，需受依法行政原則的約束。在法律優越原則要求下，行政機關基于程序裁量，采取的任何推動行政程序簡化與加速的措施，都不得違反法律的規定。同時，簡化行政程序離不開行政組織、人事、預算方面的保障，行政機關的人力、財力、物力資源有限，在設計簡化的行政程序方案時，也要注重行政程序的繁簡分流。行政程序的簡化也并非多多益善。需要針對不同政務服務活動的性質、特征，所需的步驟和階段，考慮政務服務活動的頻次、范圍，考慮政務服務活動所涉及的事實認定是否復雜，相關證據如何取得，是否涉及精妙的政策判斷、復雜的利益權衡，進而以量體裁衣式的方式，來推進行政程序的簡化，進而為營商環境的改善及經濟社會的高質量發展提供法治保障。

注釋：

①優化營商環境的地方性法規和地方政府規章數量，為筆者2023年10月20日根據對北大法寶數據庫檢索所得。

②參見《福建省優化營商環境條例》第6條。

③參見《成都市優化營商環境條例》第47條。

④參見《杭州市優化營商環境條例》第5條第3款。

⑤參見《北京市優化營商環境條例》第48條。

⑥參見《廣州市優化營商環境條例》第55條。

⑦參見《吉林省優化營商環境條例》第29條第2款。

⑧《陜西省人民政府辦公廳關于印發加快推進“一件事一次辦”打造政務服務升級版工作方案的通知》（陜政辦函〔2022〕175號）。

⑨參見《杭州市優化營商環境條例》第35條。

⑩參見《安慶市優化營商環境條例》第20條。

[11]參見《國務院關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》（國發〔2022〕5號）。

[12]參見《成都市優化營商環境條例》第39條第2款。

[13]參見《石家莊市優化營商環境條例》第30條。

[14]參見《市場主體登記管理條例》第33條。

[15]參見《山東省優化營商環境條例》第23條。

[16]《國務院辦公廳關于復制推廣營商環境創新試點改革舉措的通知》（國辦發〔2022〕35號）。

[17]《重慶市2023年優化營商環境激發市場活力重點任務清單》（渝府辦發〔2023〕41號）。

[18]參見《成都市優化營商環境條例》第18條。

[19]參見《優化營商環境條例》第37條第3款。

[20]參見《國務院關于在線政務服務的若干規定》第10條第3款。

[21]參見《湖南省優化營商環境規定》第27條。

[22]參見《杭州市優化營商環境條例》第28條。

參考文獻：

〔1〕羅培新.世界銀行新舊營商環境評估規則及方法比較——兼論優化營商環境的道與術〔J〕.東方法學，2023（04）：100-112.

〔2〕李克強.在全國深化“放管服”改革簡化營商環境電視電話會議上的講話〔EB/OL〕.https：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5419197.htm.

〔3〕章劍生.現代行政法基本理論〔M〕.北京：法律出版社，2014.

〔4〕大橋洋一.行政法學的結構性變革〔M〕.呂艷濱，譯.北京：中國人民大學出版社，2008.

〔5〕沈 巋.論行政法上的效能原則〔J〕.清華法學，2019（04）：5-25.

〔6〕宋華琳.中國行政法學總論的體系化及其改革〔J〕.四川大學學報（哲學社會科學版），2019（05）：39-48.

〔7〕傅玲靜.德國聯邦行政程序法之改革——淺談行政程序迅速原則〔J〕.中原財經法學，2004（06）：5-24.

〔8〕羅傳賢.行政程序法論〔M〕.臺北：五南圖書出版公司，2017.

〔9〕應松年.外國行政程序法匯編〔M〕.北京：中國法制出版社，2004.

〔10〕張興祥.中國行政許可法的理論和實務〔M〕.北京：北京大學出版社，2003.

〔11〕米丸恒治.私人行政〔M〕.洪英，王丹紅，凌維慈，譯.北京：中國人民大學出版社，2010.

〔12〕金東熙.行政法〔M〕.趙峰，譯.北京：中國人民大學出版社，2008.

〔13〕陳 陽.一杯清茶 一場夜話 思路有了 難題解了〔EB/OL〕.https：//www.jxcn.cn/system/2022/01/11/019504243.shtml.

〔14〕沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾.行政法：第2卷〔M〕.高家偉，譯.北京：商務印書館，2002.

〔15〕埃貝哈德·施密特-阿斯曼.德國行政法讀本〔M〕.于安，等譯.北京：高等教育出版社，2007.

〔16〕歐文·E.休斯.公共管理導論〔M〕.張成福，馬子博，譯.北京：中國人民大學出版社，2015.

〔17〕周 靚.流程再造理論與行政審批流程優化——以嘉興市南湖區行政審批流程為例〔J〕.嘉興學院學報，2010（S1）：45-48.

〔18〕濟南“流程再造”實現工程建設領域“一日六證”〔EB/OL〕.https：//www.gov.cn/xinwen/2019-12/15/content_5461381.htm.

〔19〕何洪全.論告知承諾制的性質——基于信用擔保的簡易程序〔J〕.華南理工大學學報（社會科學版），2021（03）：58-68.

〔20〕陳 潔.簡易注銷登記是提升市場效益的重要機制〔J〕.中國市場監管研究，2021（10）：12-13.

〔21〕宋華琳.電子政務背景下行政許可程序的革新〔J〕.當代法學，2020（01）：79-88.

〔22〕趙 宏.歐洲整合背景下的德國行政程序變革〔J〕.行政法學研究，2012（03）：98-105+134.

〔23〕范合君，吳 婷，何思錦.“互聯網+政務服務”平臺如何優化城市營商環境？——基于互動治理的視角〔J〕.管理世界，2022（10）：126-153.

〔24〕龐 宇，張 玲.地方政府一體化在線政務服務平臺效能提升路徑探究——以“京、滬、蘇、浙”在線服務平臺為例〔J〕.北京行政學院學報，2022（04）：34-42.

〔25〕宋華琳.建構政府部門協調的行政法理〔J〕.中國法律評論，2015（02）：45-49.

〔26〕這些創新試點改革舉措，全國復制推廣〔EB/OL〕. https：//www.gov.cn/xinwen/2022-11/01/content_5723130.htm.

責任編輯 楊在平