數字化轉型下建設項目檔案智慧監管研究

魏楠 李卓洋 李怡潔

摘 要：借助數智技術開展建設項目檔案監管，是全面推進檔案治理現代化的重要手段。文章在分析數字化轉型下建設項目檔案監管困境的基礎上，引入智慧監管理論，提出數字化轉型下建設項目檔案智慧監管的“理念—主體—機制”三維分析框架，并從創新監管理念、厘清主體結構、優化工具組合、建立監管信息機制出發，闡述數字化轉型下的建設項目檔案智慧監管框架的主要內容，為推動建立主體協同、手段銜接的智慧監管體系提供借鑒。

關鍵詞：建設項目檔案；檔案監管；智慧監管；數字化轉型

分類號：G275.3

Research on the Intelligent Supervision of Construction Project Archives in the Digital Transformation Era

Wei Nan， Li Zhuoyang， Li Yijie

（ School of Information Management， Zhengzhou University of Aeronautics， Zhengzhou， Henan 450046 ）

Abstract： Utilizing digital intelligence technology to carry out archival supervision for construction projects is an important means to comprehensively promote the modernization of archival management. On the basis of analyzing the difficulties in the supervision of construction project archives under digital transformation， the article introduces the theory of smart supervision and proposes a three-dimensional analysis framework of "concept subject mechanism" for the smart supervision of construction project archives under digital transformation. Starting from innovative regulatory concepts， clarifying the subject structure， optimizing tool combinations， and establishing regulatory information mechanisms， the article elaborates on the main content of the smart regulatory framework for construction project archives under digital transformation， providing reference for promoting the establishment of a smart regulatory system with subject collaboration and means connection.

Keywords： Construction Project Archives； Archival Supervision； Smart Regulation； Digital Transformation

建設項目檔案是工程建設項目的重要成果，直觀反映了建設項目質量與水平，對其進行有效治理是提升項目質量的重要切入點。建設項目檔案監管過程涉及不同領域業務主管部門和不同層級檔案主管部門。這種職能分散的監管體系導致政府部門難以實施有效監管。如何嚴格做好建設項目檔案工作，督促項目單位按照國家有關規定加強建設項目檔案管理成為重要議題。[1]數字化轉型下，不斷革新的智慧技術成為推動建設項目監管創新的新引擎。借助數智技術“創新建設項目檔案監督指導方式”[2]也成為“十四五”時期我國檔案事業發展的主要任務之一。

國內相關研究成果多關注建設項目檔案監管機制及其治理體系。[3-5]隨著新《檔案法》增設“監督檢查”專章，檔案監管的相關研究也逐漸豐富。[6-8]但學界對于建設項目檔案監管的理論研究滯后于數字化轉型下快速變化的監管需求，不利于促進建設項目檔案監管的規范化、制度化發展。智慧監管理論強調監管的多元性、靈活性與創新性，是智慧治理的重要組成。[9]因此，本文通過審視數字化轉型下的建設項目檔案監管困境，引入智慧監管理論，構建“理念—主體—機制”三維分析框架，探索建設項目檔案智慧監管模式，以助力建立主體協同、手段銜接的監管體系。

1 數字化轉型下建設項目檔案監管：從問題到框架

1.1 數字化轉型下建設項目檔案監管的結構化困境

所謂結構指社會再生產過程中反復涉及的規則和資源，其中資源又可區分為權威性資源和配置性資源。[10]借鑒吉登斯對于結構的闡釋，規則可被視為一系列政策制度體系所構成的制度環境，權威性資源則是權力組織結構及其分配，配置性資源包括一系列技術、數據、人力物力等資源。但這一宏觀分析框架忽視了“需求”在結構中的重要地位，未將現實需求的推動力考慮在內。政府優化治理的需求是推進監管質量的內部推動力，市場社會的利用需求則是外部推動力。[11]制度、資源和需求三者共同構成了分析建設項目檔案監管現狀的核心結構要素。為全面了解建設項目檔案監管現狀，本研究項目組于2022年10月起全面調查了全國城建檔案管理制度建設情況，收集了19個省市出臺的相關政策文本，在此基礎之上，對中部地區某省城建檔案監管現狀進行實地調研，總結發現其中的痛點難點主要體現在三個方面。

（1）制度乏力，監管理念價值失衡

針對建設項目檔案監管，國家層面變更了檔案質量管控方式，開始推進多部門“聯合驗收”和跨平臺數據共享等新的工作要求。目前雖已出臺一系列相關制度文件，但建設項目檔案監管的實踐應用仍顯乏力。如新《檔案法》增設的“監督檢查”專章仍處于艱難適應期，既缺乏可操作的專門監管制度政策標準，也無法對數字化轉型下建設項目檔案的新進展、新趨勢予以規范引導，難以靈活適應不斷變化的信息環境和監管要求。[12]

制度建設的滯后性體現出監管理念的價值失衡。其一，重專業分工、輕集成協同。一直以來頗有爭議的城建檔案歸屬流向問題，致使城建檔案領域難以達成監管共識，呈現分散式特征。特別是部門導向的監管思維，在面對工程設計、施工、竣工及交付階段形成的海量異構數據時，難以保障檔案數據真實、完整、可用和安全，監管效能不高。其二，重事后監管、輕前端控制。建設項目電子文件和業務數據在前期極易出現流失和被更改的情況，導致其不完整、不可讀、不可彌補和修復的后果。實地調研中發現，事后監管模式給監管資料缺失、材料事后補充等違規行為留下操作空間。[13]此外，懲戒力度相對較弱，根據《建設項目工程質量管理條例》中關于竣工驗收后未及時移交建設項目檔案的，僅處以罰款，無法保證監督效果。

（2）資源不均，監管主體結構不清

權威性資源，即有關建設項目檔案監管的組織架構、管理體制的權力配置，存在分配不均勻的情況。我國檔案監管領域長期存在監管人員不足、監管任務繁重、監管方式落后等問題。[14]一方面，2018年檔案機構改革后，各層級檔案監管機構及專職人員均鮮有設置?！?022年度全國檔案主管部門和檔案館基本情況摘要》顯示，截至2022年底，我國平均每個檔案主管部門專職人員不足2人。[15]另一方面，建設項目檔案監管呈現出多頭格局。對全國?。ㄗ灾螀^）和直轄市城建檔案管理細則中的主要負責部門進行梳理后（見表1），發現在地方實踐中，建設項目檔案監管職能存在部門歸屬不一致的情況，部分歸屬資源規劃部門，部分歸屬建設部門，暴露出權責模糊、多元監管協同欠缺的困境。

配置性資源的供給水平對建設項目檔案監管產生直接影響。數字化轉型下，數智技術的快速發展為檔案監管帶來新問題。通過參與建設部門召集的全國城建檔案視頻會議發現，當前一方面以5G為代表的新型信息基礎設施同實際操作缺乏有機融合，檔案數字化工作進展相對遲緩，監管效率受到制約；另一方面通過訪談檔案監管人員，發現其對于數智技術的理解與應用能力仍有待提升，A省內約有40%城建檔案管理機構目前依然為線下核驗，未與其他事項進行聯合驗收，仍以靜態監管、被動監管為主。主要采用現場文檔檢查和竣工后檢查方式，呈現重指導、輕監督的監管趨勢，監管手段多以行政性命令為主，無法高度適配智慧監管所要求的監管數據的跨部門、跨層級、跨區域共享與協作。

（3）供給不足，監管機制過程脫節

數字化轉型下建設項目檔案智慧監管涉及檔案機構、市場和社會需求等不同面向。例如，保障建設項目檔案“四性”是檔案機構的職責使命，但由于建設項目檔案監管中的資源困境[16]，僅僅依靠檔案機構難以應對日益復雜、動態的監管要求。另一方面，隨著市場、社會對于建設項目檔案的需求日益增加，監管效能亟待提升。僅僅將數智技術嵌入傳統建設項目檔案監管模式，不對監管機制作出適應性調整，既無法充分激活技術優勢[17]，也無法推動建設項目檔案多元價值的實現。

1.2 數字化轉型下建設項目檔案智慧監管的三維分析框架

（1）智慧監管理論的核心內涵闡釋

“智慧監管”理論最早由Gunningham等在研究環境監管時提出。其核心涵蓋八個原則：第一，避免政策的“不正當”或不利影響；第二，選擇不同的政策工具；第三，選擇包含廣泛機構的政策；第四，傳統政策工具失敗時制定或使用新的政策工具；第五，使用激勵工具和信息工具；第六，減少干預主義措施；第七，在實現政策目標所必須的范圍內，提出一個充滿活力的政策工具“金字塔”；第八，實現最大化的雙贏結果。[18]這八個原則集中體現了智慧監管所蘊含的多元性、靈活性、創新性監管理念，其中第一、六、八條原則重在強調全過程柔性管理實現雙贏的監管理念；第三條原則注重監管主體的廣泛多元；第二、四、五、七條原則則要求監管工具的多樣性、適宜性與靈活性?？梢?，智慧監管本質上形塑了一種合作型監管。

（2）建設項目檔案智慧監管的三維分析框架

智慧監管理論中有關監管理念、監管主體和監管工具的原則為構建建設項目檔案智慧監管框架提供了重要參考。但筆者認為監管工具實為監管主體所運用，因此須與監管主體相配合。同時，監管理念、主體結構及其工具運用的運轉還須設計適應性監管機制?；诖?，筆者構建了數字化轉型下建設項目檔案智慧監管“理念—主體—機制”三維分析框架（見下頁圖1）。

在理念維度，相較于傳統建設項目檔案的靜態監管方式，建設項目檔案智慧監管強調減少干預，秉持監管共同體理念推行動態的集成化管理。以柔性全過程監管代替懲罰性事后監管，推動從單一監管向多元共治、被動監管向主動預警的轉變。

在主體維度，智慧監管理論要求“選擇廣泛機構”。強調非正式機構的作用，應拓展監管參與主體，重塑建設項目檔案監管結構。同時，智慧監管認為不應局限于運用強制性處罰工具，而應包含政策制度、思想教育等多種工具類型。通過多方監管與多樣工具的彈性組合，共同對失范行為加以干預，減少監管者與被監管者間的矛盾，推動監管問題的有效解決。

在機制維度，借助智慧監管理念，設計智慧監管信息的整合、共享、應用機制對監管數據進行統籌，運用大數據分析和智能化設備消解監管主客體間的信息不對稱，在保障建設項目檔案“四性”的同時，實時風險監控，促進建設項目檔案數據高質量開放利用。

2 理念維度：建設項目檔案智慧監管的理念轉化

智慧監管視域下的建設項目檔案監管強調政府轉變傳統的管制思維，實現從分工監管向共同監管、懲罰性監管向柔性全過程監管等理念轉變。

2.1 監管共同體理念

面對數字化轉型下建設項目檔案的監管困境，單一主體不具備獨自應對風險的資源和能力，例如政府部門往往缺乏技術能力，市場企業缺乏落實檔案監管的權威性和合法性。在建設項目檔案智慧監管過程中，政府機構、市場、社會公眾等不同主體具有不同的優勢，需要以共建共治共享的監管共同體理念建立監管主體間的良性互動格局。技術企業、行業組織、專家學者、普通公眾都應作為共同監管主體，實現從“被監管者”到“共同參與者”的身份轉變。

2.2 柔性全過程監管理念

建設項目檔案智慧監管強調柔性全過程監管理念，利用數智技術重塑工作流程，對建設項目檔案數據進行實時監控，分析、挖掘檔案數據價值。全過程監管要求多元主體間互動合作，對動態變化的內外部環境保持靈敏和活力，對可能發生的各方面變化以及對建設項目檔案的潛在影響進行監控預測，并靈活調整應對策略，提升監管敏捷度。柔性監管強調通過靈活政策工具和快速政策反應進行及時調整，避免過多干預對建設單位、參建單位的實際工作造成影響，以最大限度激發技術治理效能，避免政策硬約束遏制監管創新。

3 主體維度：建設項目檔案智慧監管的結構重塑

3.1 主體結構構成

智慧監管視域下，建設項目檔案的監管主體呈現出復雜開放的網狀結構。其中，政府基于科層結構，以檔案、建設、資規、數據等主管部門為主體；市場基于契約結構，以各類建設單位、參建單位、技術企業等為主體；社會基于扁平結構，以第三方機構、專家學者、媒體、公眾等為主體。在政府主導下，不同監管主體依托自身資源稟賦和職責要求，借助數智技術發揮協同作用，構造數字化轉型下建設項目檔案治理的穩定機制。

3.2 主體及工具選擇

（1）政府主體及其工具選擇

政府在建設項目檔案智慧監管中處于主導地位，具有國家強制力的政府部門可以更好地履行監管職責。從政府內部關系來看，各主管機構需要厘清各部門權責邊界，通過協同整合實現縱向中央到地方的統籌行動和橫向跨部門、跨區域的組織協調，借由智慧技術打通條塊分割的信息壁壘，實現監管標準互通、結果互認、資源共享。從政府外部關系來看，政府主體需要與市場企業和社會公眾等外部主體凝聚監管共識、消解利益沖突，推進協同監管。

智慧監管理論提出的“金字塔”式[19]監管工具（見圖2）可為政府主體的工具運用提供借鑒思路。政府主體可根據建設項目檔案責任主體的差異采用靈活措施，優先選擇“金字塔”中較低層次的監管工具。政府主體可借由數智手段與信息平臺，強化主體責任和行業自律，推行告知承諾與聯合驗收，減少行政執法檢查，同時依托平臺推行全過程監管。在建設項目檔案管理初期，采用行政提示、建議、約談等柔性監管方式，對首次輕微違反有關規定的行為及時反饋糾正，推動預防式監管。但因屢次違規而造成惡劣影響時，檔案主管部門作為行政機關可聯合或協同相關執法部門，采取金字塔模型中較高層級的“撤銷許可、吊銷執照”工具，對建設項目檔案管理責任方采取強制性措施。

（2）市場主體及其工具選擇

市場主體具備資源、技術等優勢，在建設項目檔案智慧監管中發揮重要作用。一方面，檔案形成主體在監管中應承擔相應職責，如建設單位負主體責任，包括組織領導、建章立制、制度執行、職責劃分、資源分配等，推進檔案工作納入全過程管理；另一方面，信息技術企業、行業協會等市場化機構發揮自身優勢，借助技術與行業力量，提高監管效能。

市場主體可運用行業監督、教育培訓等工具開展監管。例如，對于建設單位等責任主體，加強內部控制，建立面向項目參與方的內控型協同監管系統，履行自身投資、實施的各類建設項目的總體監管職責，通過數據的采集、處理和共享，固化事前事中事后監管，并向社會開放信息，接受監督。對于行業協會等主體，可制定企業行為準則和指導標準，輔之激勵和檢查手段，推動行業自律，引導檔案管理的規范化、有序化。例如，美國環保協會（EDF）對境內建設項目進行環境檢查并形成環評報告。對于違反要求的建設單位，EDF可提請政府職能部門予以處罰，以強化監管范圍和力度。我國檔案、建設等相關協會也可探索建立發揮監管作用的機制，與政府和社會主體的監管實現良好銜接。其他市場主體如技術企業，可搭建監管信息平臺推行建設項目檔案數字化，便于同步監管；服務型企業可對檔案人員進行專業知識和技能培訓，針對性解決管理中出現的資料缺失、整理不規范等問題，提升檔案工作者職業道德和安全意識。

（3）社會主體及其工具選擇

公眾、媒體等社會主體由于其覆蓋面廣，可以通過廣泛監督發現細小的、易于被忽視的問題。如公眾通過參與城建檔案利用，發現在檔案查詢范圍、結果、權限，利用方式及涉密標準方面存在問題，成為推動城建檔案治理優化的重要力量。[20]在實施監管權力時，可借助政策性、技術性、宣傳性工具在其專業知識、技術能力涉及的領域發揮監管作用。此外，公眾可通過采用線上線下投訴舉報等方式參與監管，如在“領導留言板”中對“建設項目檔案”管理提出質疑。媒體可對因檔案管理不當造成嚴重社會影響的單位進行披露報道，借助輿論推動工作進展，提升社會整體檔案意識。

4 機制維度：建設項目檔案智慧監管的機制設計

4.1 監管信息整合機制：全面采集監管信息

搭建建設項目檔案智慧監管信息平臺，促進監管信息全面采集與整合。一方面，根據“雙隨機、一公開”“信用監管”“全流程監管”等不同監管需求，政府主體應建立建設項目檔案目錄、交換體系，編制監管事項清單，納入智慧監管信息平臺。另一方面，利用物聯網、區塊鏈等技術，實現建設項目檔案及其元數據的自動化采集、傳輸與處理。其他監管主體也可經由政府授權后將監管信息上傳至平臺，促進多源集成整合，以提升監管信息的全面性與多維性。

4.2 監管信息共享機制：動態處理監管信息

一方面，政府、市場、社會公眾等監管主體均可在智慧監管信息平臺中查看監管信息，便于開展聯合監管和執法，避免重復監管、多頭監管而影響建設單位、參建單位的正常建設活動。另一方面，在對匯集到平臺中的監管信息進行脫敏、降噪、標準化等處理后，自動同步至監管信息共享模塊。政府各部門及其他監管主體可利用大數據分析、人工智能等技術對海量監管信息進行數據挖掘和可視化分析，研判監管活動趨向，預測風險，實現對建設項目檔案自動分級分類監管。

4.3 監管結果應用機制：實現精準智能監管

建設項目檔案智慧監管信息平臺將不同監管主體對同一建設項目的監管信息進行整合處理后，自動推送至相關執法部門，發布包含存在問題、優秀實踐以及執行建議等內容的監管結果。政府機構可通過監管數據對建設單位開展信用分類監督和風險分級管理，為精準監管提供數智支撐。同時，行業、媒體和公眾等監管主體也可參與其中，切實改變傳統檔案監管工作中“重指導，輕執法”[21]的局面。例如，建設企業建設項目檔案管理嚴重不達標時，政府部門可開展綜合執法，上載處置信息并智能推送至稅務、資源規劃等部門，建立“黑名單”制度。行業協會可作出警告、集體抵制等懲處。同時，新聞媒體可對該建設單位進行輿論監督評價。

5 結 語

本文基于智慧監管理論構建了數字化轉型下建設項目檔案智慧監管理論框架。在該框架中，政府和其他市場社會多元主體靈活選擇監管工具進行優化組合，輔以監管信息的整合共享與結果應用機制，以監管共同體理念為牽引，實現對建設項目檔案柔性全過程管理，以提升監管效能。簡言之，建設項目檔案智慧監管的提出豐富了智慧監管理論的適用領域，拓展了科技檔案治理研究視野；在實踐上有助于推動建設項目檔案監管的精準化、智能化，實現降本提質增效。未來研究可在本文的基礎上，選取典型案例開展深度追蹤調查，以為建立更具中國特色的建設項目檔案智慧監管模式提供實踐支撐。

*本文系國家檔案局科技項目“基于CIM的檔案賦能數字政府建設路徑研究”（項目編號：2023-X-018）、國家檔案局科技項目“‘互聯網+環境下檔案監管機制構建研究”（項目編號：2023-R-001）階段性研究成果。

作者貢獻說明

魏楠：確定選題、內容框架，撰寫論文；李卓洋：收集資料，撰寫、修改論文；李怡潔：整合資料，參與撰寫初稿。

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（責任編輯：張 帆 李倩楠）